Contratti pubblici: disatteso l'art. 29, co. 1, lett. a) D. Lgs. n. 163/06 in alcuni appalti indetti dal CISIA per l'acquisizione di forniture e servizi informatici

La deliberazione in rassegna rileva il mancato rispetto, per alcuni appalti di forniture e servizi esperiti dal Cisia di Napoli (Coordinamento Interdistrettuale peri i Sistemi Informativi Automatizzati) nell’ambito del progetto PCT Sud Giustizia on-line “orientato a diffondere capillarmente il Processo Civile Telematico”, dell’art. 29, co. 8, lett. a) D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e s.m.i. (Codice dei Contratti), che prevede, nel caso di forniture, come metodo di calcolo per il valore stimato dei contratti pubblici, che “quando un progetto volto ad ottenere forniture omogenee può dar luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti separati, per l’applicazione delle soglie previste per i contratti di rilevanza si tiene conto del valore stimato della totalità di tali lotti”.

Fasc. 2147/2013
Oggetto: Avvio del Progetto PCT Sud
Adeguamento di materiale informatico. CIG (5048775CEB – 5136699A1A – 513674935F)
Addestramento ed assistenza di materiale informatico. CIG (51423712CB – 5146807F7B – 5146827001 – 5146846FAA)

Stazione appaltante: Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi Direzione Generale per i Sistemi Informativi Automatizzati – Coordinamento Interdistrettuale di Napoli

Rif. normativo: Artt. 29 del Decreto Legislativo n.163/2006 e s.m.i.

Il Consiglio

Visto il D.lgs. n. 163/2006;
Visto l’art. 19 della Legge n. 114/2014;
Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture.

Premesso che
a seguito di un esposto pervenuto all’AVCP, rivelatosi anonimo, che ha evidenziato irregolarità nell’affidamento di alcuni appalti da parte del Ministero della Giustizia relativamente agli acquisti di materiale informatico ed ad alcune attività e processi di informatizzazione, è stata condotta un’indagine sul data base dell’AVCP, ora A.N.AC., confermando l’esistenza di alcune criticità negli appalti segnalati.
Dall’indagine condotta è emerso che sono stati appaltati con tre diverse gare l’acquisto di materiale informatico e con altre quattro gare i servizi per le attività di addestramento ed assistenza all’avvio.
Sulla scorta di quanto rilevato nell’indagine è stata aperta un’istruttoria con l’invio di una richiesta di chiarimenti alla stazione appaltante, in esito alla quale è stata trasmessa la nota del 15.10.2013, assunta al protocollo dell’AVCP in pari data con il n. 0098699, con allegata numerosa documentazione inerente alcuni appalti nell’ambito del progetto PCT Sud Giustizia on-line “orientato a diffondere capillarmente il Processo Civile Telematico”.

Considerato in fatto
Il Cisia di Napoli (Coordinamento Interdistrettuale peri i Sistemi Informativi Automatizzati), che ha competenza territoriale su 3 distretti di Corte di Appello (Campobasso, Napoli e Salerno), ha appaltato la fornitura di apparati Server di tipo RACK (NON BLADE) per un importo di €. 121.000,00, comprensivo di IVA, mediante l’utilizzo della piattaforma CONSIP Server 8, in quanto il suddetto materiale era disponibile in convenzione.
Invece, con altre due separate gare, i cui importi sono di poco inferiori alla soglia europea, mediante l’utilizzo della piattaforma telematica CONSIP, c. d. MEPA (mercato elettronico della Pubblica Amministrazione), sono state appaltate con il metodo del prezzo più basso le attrezzature sottoelencate, comprensive del “Servizio di Consegna, installazione, configurazione/system integration, avvio operativo e collaudo della fornitura, Servizio di Manutenzione, da erogarsi in modalità on-site per la durata di 36 mesi e Servizio di “Assistenza e Supporto Specialistico on-site ”, consistente in tutte le attività di configurazione e messa in esercizio del sistema fornito, che andrà integrato nella infrastruttura esistente (Chassis HP C7000, storage EMC2 VNX 7500, switch SAN Brokade Director)”:

  1. acquisto di apparati Storage per memorizzazione dati dell’importo di €. 123.900,00 + IVA;
  2. acquisto di apparati Server di tipo BLADE ed HBA, di cui quest’ultime acquisite con l’appalto di cui sopra mediante convenzione CONSIP dell’importo di €. 123.500,00.

Inoltre, la stazione appaltante ha proceduto con altre quattro separate gare, sempre con il metodo del prezzo più basso, ad affidare i “servizi di addestramento all’utilizzo delle funzionalità dell’applicazione ”consolle magistrato”, destinato ai magistrati, all’utilizzo delle funzionalità legate alla gestione dei flussi telematici nei sistemi di gestione dei registri SICID e SIECIC, destinato al personale di cancelleria e del supporto tecnico e applicativo nella fase di avvio delle procedure oggetto di diffusione. Nello svolgimento dell’attività il fornitore sarà tenuto a osservare tutte le indicazioni operative, di indirizzo e di controllo, che saranno a tale scopo predisposte dal CISIA” per i seguenti uffici:

  1. Regione non convergenza – Molise dell’importo di €. 61,725,00, di cui parte esente IVA e parte con IVA;
  2. Corte di Appello di Napoli, Tribunale di Napoli e di Santa Maria Capua Vetere dell’importo di €. 88.612,00, di cui parte esente IVA e parte con IVA;
  3. Tribunali di Ariano Irpino, Avellino, Benevento, Nola, Sant’Angelo dei Lombardi e Torre Annunziata dell’importo di €. 135.582,00, di cui parte esente IVA e parte con IVA;
  4. Distretto Corte d’Appello di Salerno dell’importo di €. 102.976,00, di cui parte esente IVA e parte con IVA.

Con l’invio della nota prot. n. 67132 del 11 giugno 2014 di comunicazione delle risultanze istruttorie trasmessa da parte dell’AVCP sono stati chiesti chiarimenti e/o giustificazioni per la mancata applicazione per gli appalti in oggetto della lett. a) co. 8 dell’art. 29 del Codice dei Contratti, che prevede, nel caso di forniture, come metodo di calcolo per il valore stimato dei contratti pubblici, “quando un progetto volto ad ottenere forniture omogenee può dar luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti separati, per l’applicazione delle soglie previste per i contratti di rilevanza si tiene conto del valore stimato della totalità di tali lotti”.

Ritenuto in diritto
Con la nota di risposta del 8.7.2014 n. 19106, a giustificazione delle procedure utilizzate per l’aggiudicazione degli appalti, la SA ha tenuto a confermare quanto già comunicato durante l’istruttoria della presente pratica (motivazioni già inserite nella CRI inviata), condizionate da:

    1. una duplice fonte di finanziamento con accredito delle relative risorse finanziarie avvenuto in tempi differenti (febbraio 2013 e giugno 2013) con conseguente disallineamento anche nell’avvio delle procedure di acquisto, comprensive di quelle comunitarie, che comportano un rispetto dei termini molto stringenti;
    2. una platea frammentata e differenziata dei soggetti coinvolti (magistrati e cancellieri) e con differenze nelle dimensioni e nelle tipologie dei vari Uffici giudiziari coinvolti, causa di molteplici problematiche derivanti dalla loro autonomia funzionale;
    3. maggiore trasparenza ed estensione del numero dei partecipanti alle gare, tant’è che sono state invitate numerose imprese, anche di dimensioni medie e piccole, che – potendo beneficiare di costi fissi più bassi rispetto ad aziende di maggiori dimensioni – hanno presentato offerte più vantaggiose con conseguente notevole ribasso rispetto alle basi d’asta e criteri di individuazione dei compiti e delle procedure alquanto complesse. Infatti, “si è ottenuto un cospicuo vantaggio economico, oltre ad aver concorso al progetto un numero molto alto di aziende del settore, con un numero di aziende invitate che va dal doppio al triplo di quanto previsto dalla normativa. Ben difficilmente (anzi è presumibile l’esatto contrario), vista la specificità del settore, con una gara pubblica si sarebbe ottenuto un numero di partecipanti maggiore”;
    4. difficoltà dovute alla particolarità del Processo Civile Telematico cui gli appalti sono rivolti, dove esistono due tipologie di esigenze, quali “migliorare le performance del sistema giudiziario civile italiano, che risulta notevolmente in ritardo rispetto ad altri paesi occidentali (cfr rapporto OCSE sulla giustizia civile 2013) e garantire l’avvio dei servizi al 1 luglio 2014 come previsto dalla legge in vigore” e che tali esigenze, per le molteplicità di uffici sparsi nel territorio nazionale, si presentano in maniera differente da Tribunale a Tribunale.

Nella nota di risposta, la SA ribadisce che “il progetto PCT Sud Giustizia on line è orientato a diffondere capillarmente il Processo Civile Telematico e a:

      • ridurre i tempi della giustizia civile nel Mezzogiorno;
      • migliorare le performance del singolo Ufficio giudiziario, nell’ambito della diffusione delle notifiche telematiche, in termini di riduzione significativa dei tempi di consegna della comunicazione fra una fase e l’altra del procedimento di contenzioso civile, in termini di azzeramento e riduzione dei rinvii di udienza determinati da mancata notificazione;
      • riorganizzare le cancellerie dei singoli Uffici giudiziari e dei sistemi di comunicazione;
      • ridurre i costi della giustizia civile nel Mezzogiorno;
      • superare il gap tra Nord e Sud nella disponibilità di sistemi di gestione telematica.”

La Sa tiene a precisare che:

    1. per quanto attiene all’acquisto del materiale di apparati Storage e Server di tipo BLADE ed HBA, ambedue sono stati acquistati utilizzando “la piattaforma elettronica Consip, che garantisce trasparenza, economicità e velocità di acquisizione”, considerato che “non era disponibile in convenzione Consip al momento dell’affidamento” e che anche “la stessa Consip Spa opera convenzioni diverse per materiale informatico (PC desktop, PC portatili, stampanti, Server. Storage ecc.).

Identica situazione è presente nel MEPA (Mercato Elettronico Consip dedicato alla PA) dove server, storage e tutti gli altri materiali informatici sono presenti in modo autonomo.
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I ribassi ottenuti nelle procedure mediante RDO sul c. d. MEPA confermano la trasparenza e la convenienza economica per l’Amministrazione delle procedure adottate. Non si comprende quale beneficio avrebbe ottenuto questo ufficio nell’accorpare oggetti merceologici diversi, in quanto avrebbe allungato i tempi ed i costi della procedura, ed inoltre non avrebbe ottemperato alla norma di utilizzare il MEPA per beni che in esso sono presenti.”

  1. Per gli appalti relativi all’Assistenza ed addestramento all’avvio di soluzioni informatiche in uso al Ministero della Giustizia, le “differenze di tipo tecnico, logistico, geografico, organizzativo, di personale interno e di soggetti esterni, rende NON omogenea la fornitura in oggetto, anche se in apparenza i servizi sono assimilabili, in quanto questi servizi, essendo così strettamente dipendenti dalla sedi, rendono oggettivamente impossibile dal punto di vista tecnico l’accorpamento in una unica procedura.”

Infine, nel confermare quanto già comunicato in precedenza relativo alla differenziazione e particolarità degli uffici oggetto delle attività in appalto, chiede l’archiviazione della pratica.

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Si premette che, come già affermato nella CRI, l’AVCP con il parere n. AG/18 del 13 settembre 2012, chiarisce che “La ratio della norma è di evitare elusioni della disciplina comunitaria da parte delle stazioni appaltanti che potrebbero frazionare un unico contratto di valore pari o superiore alla soglia comunitaria, ottenendo lotti di valore inferiore, i quali, astrattamente, potrebbero essere aggiudicati con procedure meno competitive di quelle previste per i contratti “sopra soglia”.
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La suddivisione in lotti di un appalto, quindi, non è in sé illegittima, ma il legislatore ne limita l’ambito operativo, imponendo l’applicazione del diritto comunitario se la somma degli importi dei singoli lotti superi la soglia comunitaria. La stazione appaltante, pertanto, pur essendo libera di frazionare l’appalto, deve considerare i lotti come parte di un progetto di acquisizione unitario al fine di determinare la soglia comunitaria e la connessa procedura di gara. La stazione appaltante, in particolare, dovrà fare riferimento alle procedure corrispondenti al valore complessivo dell’affidamento, dato dalla somma del valore dei singoli lotti. (Cons. St., sez. VI, 18 marzo 2011, n. 1681; Cons. St., sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1101; Cons. St., sez. V, n. 4767 del 2 ottobre 2008; Tar Lazio, sez. III, n.1722 del 7 marzo 2006; Cons. St., sez. IV, n. 1101 del 13 marzo 2008).”
Pertanto, le motivazioni sopra illustrate dalla SA, anche se possono essere considerate delle attenuanti alle scelte operate dalla SA, non consentono la possibilità di derogare dalla norma contenuta alla lett. a) co. 8 dell’art. 29 del Codice dei Contratti. A tal proposito, si chiarisce che la logica che ha indotto il legislatore ad introdurre tale norma non è quella della limitazione della concorrenza, anzi il contrario, quella di allargare ad un maggior numero di imprese a partecipare.
Infatti, l’introduzione della regola relativa all’applicazione della soglia che tenga conto del valore stimato della totalità di tali lotti, consente di informare anche quelle imprese che la SA intende contemporaneamente appaltare non solo quel singolo lotto, ma un insieme di lotti similari tra loro; pertanto, aumentando di valore l’appalto nel complessivo, aumenta anche l’appetibilità delle imprese e di conseguenza aumenta la concorrenza, con l’inserimento di quelle imprese di dimensioni più grandi che, nel caso del singolo appalto, forse non avrebbero partecipato; si precisa, infine, che le piccole e medie imprese non saranno escluse, potendo a loro volta partecipare ad ogni singolo lotto, purché ovviamente ne abbiano i requisiti, come se quel lotto fosse posto in appalto singolarmente.
Si osserva, pertanto, in merito alle obiezioni sopra riportate presentate dalla SA:

  1. e 2. Per l’affidamento in appalto di un’opera, di un servizio o di una fornitura di un bene, le modalità di erogazione del finanziamento necessario per la realizzazione dell’intervento e/o le difficoltà connesse alla diversità e diffrenziazione dei soggetti coinvolti non rientrano tra i motivi che consentono di derogare dalla predetta norma del Codice e quindi non consentono di utilizzare procedure più semplificate per la scelta del contraente.
    1. La motivazione addotta dalla Sa non trova conferma essendo più vasta la platea dei partecipanti, come sopra rilevato.
    1. Le difficoltà dovute alla particolarità del Processo Civile Telematico e alla necessità di garantire l’avvio dei servizi al 1 luglio 2014 per come detto sopra, possono essere delle attenuanti, ma non giustificano la mancata applicazione della norma.
    1. La Consip Spa bandisce appalti con procedure distinte per beni similari, ma non identici, perché si muove su input delle diverse stazioni appaltanti che necessitano di procurarsi quel bene oggetto dell’appalto, non opera per acquisirlo per se stessa, sia nel mercato sotto che sopra soglia.
  1. La necessità di avere contemporaneamente il servizio richiesto in varie sedi che comunque sono dislocate tra la regione Molise e Campania, può essere assolto facilmente dall’impresa aggiudicatrice, considerato che la stessa spesso può essere coinvolta contemporaneamente nella stessa sede con più soggetti dell’Amm.ne; pertanto, sapendo di dover far fronte a più richieste, si munirà di quel numero di personale adeguato o lo aumenterà nel corso dell’appalto, secondo le esigenze che via via si manifesteranno.

In base a quanto sopra considerato,

Il Consiglio

approva la presente delibera alla luce delle considerazioni che precedono rilevando il mancato rispetto per gli appalti in oggetto della lett. a) co. 8 dell’art. 29 del Codice dei Contratti.
Dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture affinché comunichi la presente deliberazione al Ministero della Giustizia Direzione Generale per i servizi informatici automatizzati e al RUP.

Il Presidente f.f. Francesco Merloni

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 21 ottobre 2014
Il Segretario Maria Esposito