NOTA
La sentenza in rassegna ribadisce il principio giurisprudenziale consolidato secondo cui in tema di procedimento concorsuale “(…) l’inconfigurabilità di controinteressati al riguardo può essere utilmente invocata soltanto allorquando l’impugnazione venga proposta anteriormente all’adozione del provvedimento conclusivo, ossia della graduatoria, mentre nell’ipotesi in cui l’impugnazione avvenga successivamente al’’emanazione dell’atto conclusivo del procedimento medesimo il ricorso va notificato ad ogni controinteressato individuabile dal medesimo atto.”
Il Collegio sottolinea che, in caso di impugnazione del provvedimento di approvazione della graduatoria, “(…) la posizione di controinteressato va individuata, per così dire, “ad ampio spettro”, essendo configurabile non solo rispetto ai vincitori ma anche per i candidati idonei, posto che per effetto del richiesto annullamento della graduatoria – ancorchè disposto in parte qua, ossia nel limite dell’interesse dedotto dal ricorrente – essi potrebbero perdere i benefici discendenti dall’acquisita posizione sia sotto il profilo dei punteggi utili per altri concorsi, sia per l’immissione in ruolo in caso di utilizzo successivo della graduatoria.”.
* * *
N. 05084/2012REG.PROV.COLL.
N. 00277/2006 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 277 del 2006, proposto da:
X Y, rappresentato e difeso dall’Avv. Renato Negroni e dall’Avv. Antonino Galletti, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Lucrezio Caro N.63;
contro
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. I-bis, n. 10891 dd. 9 novembre 2005, resa tra le parti e concernente approvazione graduatoria di merito del concorso per il reclutamento di 50 sottotenenti in s.p.e., Ruolo Speciale, dell’Arma Carabinieri
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 maggio 2012 il Cons. Fulvio Rocco e uditi per l’appellante Y X l’Avv. Antonino Galletti e per il Ministero della Difesa l’Avvocato dello Stato Melania Nicoli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1. L’attuale appellante, Maresciallo Ordinario dell’Arma dei Carabinieri Y X, espone di aver partecipato al concorso per titoli ed esami indetto per il reclutamento di 50 sottotenenti in s.p.e. nel Ruolo Speciale dell’Arma dei Carabinieri indetto con decreto dirigenziale dd. 7 luglio 2004 pubblicato con il relativo bando nella Gazzetta Ufficiale, IV^ Serie speciale, n. 55 dd. 13 luglio 2004.
Il medesimo X espone quindi di aver superato la prova preselettiva e la prova di efficienza fisica, nonché di essere risultato idoneo negli accertamenti sanitari e attitudinali.
Viceversa, la Commissione giudicatrice del concorso gli ha attribuito il punteggio di 4,04 per i titoli da lui posseduti e l’insufficiente valutazione di 16/30 per la prova orale, altrimenti superata ove gli fosse stato attribuito il punteggio di 18/30.
1.2.1. Con ricorso proposto sub R.G. 9136 del 2005 innanzi al T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, il X ha pertanto chiesto l’annullamento della graduatoria conclusiva del concorso di cui trattasi nella parte in cui la stessa pregiudicava l’utile sua collocazione in essa, nonché la scheda recante la valutazione da lui ricevuta per i titoli e per la prova orale, nonché ogni altro atto presupposto e conseguente.
1.2.2. Con un primo ordine di censure il X ha dedotto al riguardo, in tale primo grado di giudizio, l’avvenuta violazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per motivazione insufficiente e travisamento del fatto, violazione e falsa applicazione dei principi in materia di operazioni concorsuali, violazione del principio di proporzionalità e di adeguatezza tra votazione assegnata ed esito della prova concorsuale, nonché ingiustizia manifesta.
Secondo la prospettazione del X, risulterebbe innanzitutto illegittimo il processo verbale n. 65 dd. 25 maggio 2005 formato dalla Commissione giudicatrice del concorso nella parte in cui, in sede di valutazione dell’ultima prova prevista dal bando concorsuale, risulta attribuito nei suoi confronti “il generico, nonché univoco, voto di 16/30, giudicando così inidoneo in tale prova, e precludendogli conseguentemente la possibilità di un utile inserimento nella graduatoria”.
Tale processo verbale risulterebbe viziato, ad avviso del X, essendo stata in esso omessa l’indicazione dei voti da lui conseguiti nelle singole materie, nonché l’indicazione dei singoli voti espressi per ciascuna materia dai singoli membri della Commissione, l’indicazione delle risposte date dal candidato e la menzione del tempo di durata individuale della prova.
Secondo lo stesso X tali omissioni, oltre a costituire una palese violazione delle regole generali dell’azione amministrativa, avrebbe pure determinato la violazione dei criteri interni stabiliti ed imposti a se stessa dalla Commissione nell’opera valutativa delle prove orali del concorso, posto che essa aveva espressamente “ha deciso di prendere in esame le risposte sotto i due aspetti della forma espositiva e della cultura tecnico – professionale … ed i criteri di valutazione saranno determinati da: correttezza formale – aderenza alla domanda – organicità e consequenzialità della risposta – rielaborazione critica”: e, ad avviso dell’attuale appellante, essendo carente una seppur minima specifica motivazione, nulla di tutto ciò sarebbe riscontrabile negli atti del concorso, con conseguente grave incertezza circa i reali motivi posti a fondamento dell’insufficiente valutazione da lui ricevuta, comunque non risolvibile in dipendenza dell’assoluta carenza di altri atti istruttori che consentano di ricostruire il procedimento logico-valutativo seguito dalla Commissione medesima.
Il X deduce in tal senso pure la disparità di trattamento che sarebbe stata a lui riservata rispetto ad altri candidati esaminati e, in particolare, rispetto ad altri colleghi all’esame orale dei quali egli afferma di aver presenziato nei giorni precedenti il suo esame al fine di meglio approfondire le tematiche oggetto di domande specifiche.
Lo stesso X ha riferito, a comprova dell’arbitrarietà dell’operato della Commissione predetta, la circostanza di essere stato giudicato idoneo ma non vincitore di concorso in esito ad una precedente, omologa selezione nella cui prova orale sarebbero state – a suo dire – proposte ai candidati domande più difficili di quelle a lui rivolte nella presente circostanza .
In estrema sintesi, secondo il X il provvedimento di valutazione emesso nei propri confronti non sarebbe stato adeguatamente motivato, sarebbe manifestamente ingiusto e sproporzionato nel merito, inadeguato rispetto all’esito dell’espletata prova, e ciò in violazione dei principi discendenti dall’art. 97 Cost.
1.2.3. Con un secondo ordine di censure il X ha quindi dedotto eccesso di potere per illogicità, incongruenza ed irrazionalità del punteggio riportato nella valutazione dei titoli rispetto al periodo di servizio effettivamente prestato, nonché per contrasto con i precedenti in carriera, errata e falsa valutazione d’elementi rilevanti ai fini della formulazione del giudizio finale e – da ultimo – per difetto d’istruttoria.
Il X ha in tal senso censurato l’asseritamente errato conteggio dei giorni utili alla valutazione della qualità del servizio risultante dalla sua documentazione caratteristica personale, e per l’effetto, l’attribuzione di un punteggio inferiore rispetto a quello da lui reputato come dovuto.
Lo stessa X precisa in tal senso che dall’esame delle sue tre schede valutative e dei quattro rapporti informativi relativi al periodo 3 luglio 2000 – 31 gennaio 2003, nonché al periodo 3 ottobre 2003 – 12 agosto 2004 risulta l’avvenuta attribuzione nei suoi confronti del giudizio di “superiore alla media” per complessivi 1.258 giorni, viceversa considerato erroneamente tale dalla Commissione esaminatrice per soli 1209 giorni.
Inoltre, il X ha evidenziato che nella singola scheda valutativa relativa al periodo 1 febbraio 2003 – 17 settembre 2003 risulta espresso nei suoi confronti un giudizio di “eccellente” riferito quindi a complessivi 229 giorni, ma erroneamente considerato dalla Commissione anzidetta per soli 174 giorni.
Il X ha – altresì – dedotto l’omessa valutazione da parte della medesima Commissione di ulteriori 15 giorni utili di servizio, relativi al periodo 18 settembre 2003 – 2 ottobre 2003, a causa della “mancata redazione di documenti caratteristici”.
L’attuale appellante ha precisato al riguardo che l’astensione dalla valutazione,è per prassi adottata per periodi di valutazione inferiori a 60 giorni, ma che tale circostanza va riferita unicamente all’inopportunità di un giudizio da parte dei superiori stante la brevità del periodo oggetto di valutazione, e che pertanto l’omessa valutazione non può essere a priori reputata indice di inattività da parte del valutato, posto che il militare potrebbe risultare “assente” ai fini della propria valutazione anche per aver prestato il servizio con modalità differenti da quelle ordinariamente (ad es. per servizi provvisori, partecipazioni a corsi, concorsi, mutamenti del compilatore, trasferimenti, ecc.), come per l’appunto nel suo caso.
Ad avviso dello stesso X, non valutare tale periodo, o non tenerne conto a fini concorsuali, significherebbe, in buona sostanza, punire il militare impegnato in attività di crescita professionale, al quale è stata accordata dai superiori maggiore fiducia proprio in ragione delle evidenti garanzie fornite sul piano lavorativo, essendo semmai a suo avviso prassi consolidata nei contesti militari la considerazione dei periodi privi di valutazione, nel caso di loro contiguità temporale con il periodo oggetto dell’ultimo giudizio, con la medesima valutazione del periodo contiguo, quindi con l’attribuzione di un giudizio equipollente.
1.3. Nel giudizio di primo grado si è costituito il Ministero della Difesa, eccependo l’inammissibilità del ricorso proposto dal X e concludendo comunque in subordine per la sua reiezione.
1.4. Con sentenza n. 10891 dd. 9 novembre 2005, resa a’ sensi dell’allora vigente art. 26, quarto e quinto comma, della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 come modificato per effetto dell’art. 9 della L. 21 luglio 2000 n. 205, la Sezione I-bis dell’adito T.A.R. ha “considerato che il gravame risulta notificato, nei termini, alla sola Amministrazione della Difesa ma non ad almeno uno dei candidati vincitori nominativamente indicati nel provvedimento di approvazione della graduatoria” e ha “Ritenuto pertanto che il ricorso in epigrafe è manifestamente inammissibile …” (cfr. ivi).
Lo stesso giudice di primo grado ha compensato tra le parti le spese del giudizio.
2.1.1. Il X chiede ora con il presente appello la riforma di tale sentenza, deducendo al riguardo l’avvenuta violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della L. 1034 del 1971, all’epoca vigente, nonché dell’art. 102 cod. proc. civ. e dei principi in tema di integrazione del contraddittorio e di giusto processo.
2.1.2. Il X rileva in proposito che, a differenza di quanto affermato nella sentenza impugnata, il ricorso da lui proposto in primo grado non doveva essere dichiarato inammissibile per omessa notifica ad almeno uno degli asseriti controinteressati, da individuarsi – sempre secondo la tesi del giudice di primo grado – nel novero dei concorrenti utilmente collocatisi nella graduatoria finale del concorso
A tale riguardo l’appellante rimarca che per consolidato insegnamento giurisprudenziale ai fini dell’identificazione della figura del controinteressato si richiede la presenza di due elementi, di cui uno di carattere sostanziale, consistente nella sussistenza di un interesse di natura eguale e contraria che legittima la proposizione e che è pertanto qualificato alla conservazione del provvedimento e, l’altro, di carattere formale, costituito dalla circostanza che il soggetto possessore di tale qualificato interesse alla conservazione del provvedimento sia espressamente e nominativamente individuato nel provvedimento, o comunque agevolmente individualmente in base ad esso.
A tale riguardo il X richiama, ex plurimis, Cons. Stato, A.P., 12 gennaio 2000 n. 189; Sez. IV, 20 febbraio 2002 n. 1003; 10 gennaio 2002 n. 112 e 6 aprile 2000 n. 1982; Sez. V, 29 novembre 2002 n. 6546; 10 giugno 2002 n. 3202; 11 luglio 2001 n. 3895 e 3 marzo 2001 n. 122; Sez. VI, 12 gennaio 2000 n. 189 Cons. giust. amm. sic. 7 aprile 1999 n. 143).
Il medesimo X , dopo aver dunque ribadito che al fine del possesso della qualità di controinteressato in un determinato processo è necessaria la presenza di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento, afferma che nel caso di specie i vincitori del concorso, seppure menzionati in utile collocazione in graduatoria, non avrebbero un interesse qualificato uguale e contrario all’accoglimento del ricorso da lui proposto perché dall’eventuale suo accoglimento non discenderebbe la “fuoriuscita” di alcun vincitore dalla graduatoria, posto che la stessa, pur a fronte della previsione dell’incorporamento di 50 sottotenenti contenuta nel bando concorsuale, comprende soltanto 47 vincitori di concorso, residuando quindi ben tre posti la cui copertura era
ed è ininfluente allo status acquisito dai vincitori.
Il X evidenzia, sempre in tal senso, che le censure da lui dedotte attengono alla non corretta valutazione della sua prova orale e dei suoi titoli di servizio, e non già alla legittimità in sé dell’intera procedura concorsuale, dovendosi quindi considerare che l’eventuale accoglimento del ricorso non inciderebbe in alcun modo sull’utile collocazione in graduatoria dei 47 vincitori, i quali al più diverrebbero eventualmente 48 per effetto del rinnovo della sua valutazione.
A conforto di tale tesi il X richiama la nota giurisprudenza secondo la quale nel giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali, gli ufficiali scrutinati che precedono il ricorrente compreso nella medesima graduatoria di merito non assumono la veste di controinteressati ai sensi dell’art. 21 della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 1986, n.422.
Il X conclude affermando che il giudice di primo grado avrebbe dovuto comunque consentirgli di integrare il contraddittorio.
2.1.3. Il medesimo X ha inoltre riproposto anche nel presente grado di giudizio le medesime censure già da lui dedotte innanzi al T.A.R., insistendo per il loro accoglimento.
2.2. Si è costituito anche nel presente grado di giudizio il Ministero della Difesa, concludendo per la conferma della sentenza impugnata.
2.3. Con ordinanza n. 956 dd. 23 febbraio 2006 la Sezione ha respinto la domanda di sospensione cautelare della sentenza impugnata, reputando che la stessa “va esente da censura, in considerazione del fatto che comunque è sussistente un interesse dei contro interessati in ordine alle posizioni in graduatoria”.
3. Alla pubblica udienza del 29 maggio 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.
4.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.
4.2. Costituisce principio del tutto consolidato in giurisprudenza che in tema di procedimento concorsuale l’inconfigurabilità di controinteressati al riguardo può essere utilmente invocata soltanto allorquando l’impugnazione venga proposta anteriormente all’adozione del provvedimento conclusivo, ossia della graduatoria, e che – al contrario – nell’ipotesi in cui l’impugnazione avvenga successivamente al’’emanazione dell’atto conclusivo del procedimento medesimo il ricorso va notificato ad ogni controinteressato individuabile dal medesimo atto (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2009 n. 348).
Va anche qui opportunamente denotato che in tale secondo frangente la posizione di controinteressato va individuata, per così dire, “ad ampio spettro”, essendo configurabile non solo rispetto ai vincitori ma anche per i candidati idonei, posto che per effetto del richiesto annullamento della graduatoria – ancorchè disposto in parte qua, ossia nel limite dell’interesse dedotto dal ricorrente – essi potrebbero perdere i benefici discendenti dall’acquisita posizione sia sotto il profilo dei punteggi utili per altri concorsi, sia per l’immissione in ruolo in caso di utilizzo successivo della graduatoria (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 1992 n. 327).
Le notazioni che precedono valgono anche per il caso di specie.
La stessa circostanza dell’avvenuta proposizione del ricorso avverso la graduatoria da parte del X vale per ciò solo a rendere controinteressati al riguardo tutti coloro che sono in essa ricompresi, anche se il ricorso medesimo si limita a chiedere l’annullamento della sola valutazione riferita alla persona del medesimo X e non reca quindi una contestazione riferita alla legittimità dell’intero procedimento concorsuale.
E’ assorbente in tal senso la considerazione per cui, nell’ipotesi in cui per effetto dell’annullamento della valutazione riguardante il solo X, questi – se rivalutato – potrebbe comunque essere collocato in una posizione compresa tra il 1° e il 47° posto della graduatoria di cui trattasi, sopravanzando in tal modo uno o più concorrenti ivi già inseriti.
Né può essere accolta la prospettazione dello stesso X secondo la quale, essendo stati dichiarati vincitori del concorso di cui trattasi 47 concorrenti in luogo dei 50 previsti dal bando concorsuale, il suo eventuale inserimento nella relativa graduatoria per effetto della richiesta valutazione non implicherebbe comunque la retrocessione di alcun vincitore in una posizione non utile, ma soltanto l’incremento di un’unità della graduatoria medesima: incremento che risulterebbe – per l’appunto – possibile stante la perdurante capienza del numero dei posti banditi a concorso.
Tale ragionamento del X ignora la circostanza che dalla posizione di tutti i vincitori nella graduatoria concorsuale, fondata essenzialmente sulla valutazione della loro professionalità emersa dalle prove d’esame e dei loro titoli di servizio, non emerge un indifferenziato e generico interesse dei vincitori medesimi a conseguire la nomina a sottotenente in s.p.e. nel Ruolo Speciale dell’Arma dei Carabinieri, ma discende anche il loro ordine di collocazione nello stesso Ruolo Speciale, con ogni conseguenza anche per quanto attiene alle preferenze nell’assegnazione delle sedi di servizio e per la preposizione a particolari incarichi: e da qui, dunque, la sussistenza di un ben evidente interesse di tutti i vincitori del concorso di cui trattasi ad opporsi alla domanda giudiziale del X, non essendo per certo sicuro che la revisione da lui chiesta quale effetto della sentenza da lui auspicata favorevole si risolva, ove avvenga con esito positivo, nella sua collocazione al 48° posto della relativa graduatoria.
Né è possibile richiamare a sostegno della prospettazione del X la ben nota ma alquanto pregressa giurisprudenza che non configurava, nel procedimento di avanzamento a scelta degli ufficiali delle Forze Armate, quali controinteressati coloro che sono stati utilmente iscritti nel quadro di avanzamento rispetto a coloro che sono stati dichiarati idonei ma che non sono stati iscritti nel quadro medesimo in posizione utile per incapienza dei relativi posti in organico.
Per tale fattispecie, infatti, la giurisprudenza era invero pervenuta alla surriferita conclusione nella considerazione che il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali è composto di autonomi giudizi in base alle posizioni personali degli ufficiali, non configurandosi quale scrutinio di promozione per merito comparativo (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 23 novembre 1996 n. 1241).
Tuttavia, anche lasciando in disparte la pur assorbente circostanza che nel caso presentemente in esame si verte non già in tema di procedimento di valutazione avente ad oggetto un avanzamento di grado all’interno di un ruolo di Forza Armata ma in tema di concorso per l’accesso ad un diverso grado e ruolo della Forza Armata di appartenenza, va denotato che la più recente giurisprudenza ha mutato radicalmente indirizzo avuto segnatamente riguardo all’art. 40, comma 4, del D.L.vo 30 dicembre 1997 n. 490 come sostituito dall’art. 20 della L. 28 giugno 2000 n. 216 in combinato disposto con l’art. 7 della L. 10 dicembre 1973 n. 804, complessivamente recanti una disciplina che diluisce in un ragionevole arco di tempo ma non esclude del tutto il rischio di collocamento in aspettativa di ufficiali in esubero a seguito di eventuale avanzamento di pari grado, previa decisione giurisdizionale, con la ben evidente conseguenza che la situazione degli ufficiali inseriti in quadro di avanzamento e promossi (a differenza di quelli non iscrittivi e, quindi, non immaginabili come litisconsorti necessari, che potrebbero voler intervenire ad opponendum in primo grado od anche solo in appello, quali controinteressati successivi) non si può ritenere neutra rispetto al contenzioso instaurato da un loro pari grado che, in caso di vittoria e di rinnovata valutazione, potrebbe inserirsi nel ruolo organico non più in soprannumero, ma al posto di un collega (sia pure con le garanzie di cui sopra); né può negarsi che gli stessi, interessati a conservare la propria posizione, divengano controinteressati in senso tecnico (cfr. sul punto amplius, ad es., Cons. Stato Sez. IV. 14 settembre 2005 n. 4774 e, più recentemente, Cons. Stato, Sez. IV, 16 febbraio 2012 n. 820).
4.3. Da ultimo, va pure ribadito che in presenza di una graduatoria stilata all’esito di uno scrutinio comparativo ovvero di un pubblico concorso è evidente la posizione di controinteresse in capo a ciascun soggetto a mantenere la propria posizione e, quindi, a resistere in giudizio a fronte di iniziative impugnatorie che su tale posizione di graduatoria possano, quantomeno potenzialmente, negativamente incidere; sicché in casi del genere, non è possibile riconoscere l’errore scusabile, con conseguente rimessione in termini per l’integrazione del contraddittorio, in caso di omessa notifica del gravame ad almeno un controinteressato (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. VI, 24 aprile 2009 n. 2535 con riferimento all’allora vigente art. 21, primo comma, della L. 6 dicembre 1971 n. 1034; il relativo principio trova peraltro applicazione anche all’omologa disciplina contenuta nell’art. 41, comma 2, cod. proc. amm..
5. Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio possono essere peraltro integralmente compensati tra le parti..
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese egli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente FF
Diego Sabatino, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/09/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)