NOTA
La deliberazione in rassegna ricusa il visto e la conseguente registrazione dell’ordinanza di approvazione del progetto definitivo-esecutivo denominato “Intervento di consolidamento della Frazione Ianò del Comune di Catanzaro” adottata dal Commissario delegato nominato a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza in ordine ai gravi dissesti idrogeologici che hanno interessato il territorio della regione Calabria nel febbraio 2010.
La Sezione rileva molteplici profili di violazione della normativa del D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e s.m.i. in materia di progettazione interna ed esterna, procedure di affidamento, corrispettivi ed incentivi per la progettazione e livelli della progettazione.
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Deliberazione n. 16/2013
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA
composta dai magistrati:
Dott. Roberto TABBITA Presidente
Dott. Giuseppe GINESTRA Consigliere delegato
Dott. Natale LONGO Consigliere
Dott. Cosmo SCIANCALEPORE Referendario relatore
Nella Adunanza pubblica del 14 marzo 2013
Visto l’art.100, secondo comma, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n.1214;
Vista la legge 21 marzo 1953, n.161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20, in particolare l’art.3, co.1, lettera c-bis), lettera aggiunta dal comma 2-sexies dell’art.2, D.L. 29 dicembre 2010, n.225, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti (deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n.14/2000 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni);
Visto l’art.27, secondo comma, della legge 24 novembre 2000, n.340;
Vista l’ordinanza n.64/3862/2010, adottata il 28 febbraio 2013 dal Commissario delegato (D.P.C.M. 19 febbraio 2010 e O.P.C.M. n.3862 del 31 marzo 2010) nominato a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza in ordine ai gravi dissesti idrogeologici che hanno interessato il territorio della regione Calabria nei giorni dall’11 al 17 febbraio 2010;
Vista la richiesta di deferimento del Magistrato istruttore prot. n.1103 del 13 marzo 2013;
Vista la relazione di deferimento del Consigliere Delegato prot. n.1105 del 13 marzo 2013;
Vista l’ordinanza n.9 del 13 marzo 2013 con la quale il Presidente f.f. della Sezione Regionale di controllo per la Calabria ha convocato il Collegio per l’adunanza odierna ai fini della pronuncia sulla legittimità dell’ordinanza precedentemente indicata;
Vista la nota della Segreteria della Sezione prot. n.1118 del 13 marzo 2013 con la quale copia della predetta ordinanza n.9/2013, della richiesta di deferimento del Magistrato istruttore e della relazione di deferimento del Consigliere delegato, sono stati trasmessi al Commissario Delegato;
Dato atto che non sono pervenute controdeduzioni da parte del Commissario delegato;
Rilevato che il Commissario Delegato non è presente alla pubblica adunanza;
Udito il Magistrato relatore Dott. Cosmo Sciancalepore;
F A T T O
In data 7 marzo 2013, prot. n.1037, è pervenuta a questa Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art.2, co.2-sexies, della legge n.10/2011, l’ordinanza n.64/3862/2010 adottata il 28 febbraio 2013 dal Commissario delegato (D.P.C.M. 19 febbraio 2010 e O.P.C.M. n.3862 del 31 marzo 2010) nominato a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza in ordine ai gravi dissesti idrogeologici che hanno interessato il territorio della regione Calabria nei giorni dall’11 al 17 febbraio 2010. Lo stato di emergenza, inizialmente dichiarato fino al 28 febbraio 2011, è stato successivamente più volte prorogato (da ultimo, con D.P.C.M. 23 marzo 2012, fino al 28 febbraio 2013, data di adozione della presente ordinanza).
Con l’ordinanza in esame, si dispone di approvare il progetto definitivo-esecutivo denominato “Intervento di consolidamento della Frazione Ianò del Comune di Catanzaro” (soggetto attuatore è il Comune di Catanzaro). Il quadro economico del progetto risulta di importo complessivo pari a euro 1.530.000,00. Il progetto viene approvato sulla base del parere n.35/PS-1 del 27 febbraio 2013 della Struttura tecnico-amministrativa di supporto al Commissario delegato, con le prescrizioni contenute nel medesimo parere (obbligo di progettazione e realizzazione di un sistema di monitoraggio di controllo e obbligo per il Comune di Catanzaro di provvedere alla validazione del progetto). Nella ordinanza in esame viene altresì disposto (art.1, co.2) che “il Comune di Catanzaro provvederà all’attuazione dell’intervento di completamento nel rispetto delle direttive emanate con Ordinanze commissariali”.
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Limitatamente ai profili che è stato possibile esaminare nei ristretti tempi previsti dalla legge 10/2011, dopo aver premesso che l’ordinanza n.64/3862/2010 è stata sottoposta all’esame di questa Sezione regionale di controllo ai sensi della legge 10/2011 senza la seguente documentazione: il progetto definitivo-esecutivo approvato con l’ordinanza in esame; la determinazione del Comune di Catanzaro n.3095/2011 (rettifica della precedente determinazione n.1079/2011 di affidamento dell’incarico ai progettisti); la convenzione stipulata tra il Comune di Catanzaro e i progettisti incaricati (utile anche per conoscere i tempi previsti per l’espletamento dell’incarico di progettazione); la deliberazione n.89/2012 del Commissario straordinario del Comune di Catanzaro di approvazione del progetto preliminare e i vari pareri (di Regione Calabria, Autorità di bacino, Provincia di Catanzaro) richiesti dal soggetto attuatore e necessari per l’approvazione del progetto in argomento, sulla base della documentazione trasmessa, come risulta dalla citata relazione di deferimento prot. n.1103 del 13 marzo 2013, il Magistrato relatore ha espresso i seguenti rilievi sul piano della legittimità:
– Non risulta sufficientemente motivato l’affidamento a soggetti esterni dell’incarico di progettazione da parte del Soggetto attuatore (Comune di Catanzaro);
– Non risulta sufficientemente motivata l’approvazione di un unico progetto “definitivo-esecutivo”;
– Il progetto preliminare dell’opera indicata non risulta approvato dal Commissario delegato e non risulta sottoposto al controllo preventivo ai sensi della legge 10/2011;
– Il quadro economico del progetto prevede la voce “incentivo Merloni 2%” (presumibilmente riferito agli incentivi previsti dall’art.92 del D.Lgs. 163/2006) pur in presenza di un incarico di progettazione affidato a soggetti esterni;
– Non risultano acquisiti o comunque considerati i pareri richiesti a Regione Calabria, Provincia di Catanzaro e Autorità di Bacino;
– Risultano ampiamente disattesi, senza alcuna motivazione, i tempi previsti dal cronoprogramma relativo allo stato di emergenza in argomento e non risulta effettuata dal Commissario delegato la comunicazione al Dipartimento della Protezione civile all’uopo prevista dall’art.8, co.1, dell’O.P.C.M. 3862/2010;
– Non risulta emanata l’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile prevista dall’art.5, co.4-ter, della legge 225/1992 e quindi l’ordinanza in esame non può prevedere (art.1, co.2) che “il Comune di Catanzaro provvederà all’attuazione dell’intervento di completamento nel rispetto delle direttive emanate con Ordinanze commissariali”.
Il Consigliere delegato, concordando con il Magistrato istruttore, ha ritenuto che sulle relative questioni di principio dovesse esprimersi la Sezione in sede collegiale.
L’Amministrazione controllata, alla quale sono stati trasmessi i rilievi di legittimità formulati dal Magistrato istruttore, non ha fatto pervenire controdeduzioni e, pur regolarmente convocata (nota prot. n.1118 del 13 marzo 2013), non si è presentata alla odierna Adunanza pubblica.
D I R I T T O
1. L’art.1, co.11, dell’O.P.C.M. n.3862/2010 prevede che, per gli interventi previsti dalla stessa ordinanza, il Commissario delegato e i soggetti attuatori si avvalgono delle deroghe previste dall’art.3 dell’O.P.C.M. n.3741/2009 (riguardante lo stato di emergenza dichiarato con D.P.C.M. del 30 gennaio 2009 in relazione agli eccezionali eventi avversi che hanno colpito il territorio della regione Calabria nel gennaio 2009). L’art.3 citato prevede, “ove ritenuto indispensabile e sulla base di specifica motivazione”, l’autorizzazione a derogare, “nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico” e “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”, numerosi articoli di legge, ivi compresi quelli previsti dal Codice dei contratti pubblici (articoli 90 e seguenti del D.Lgs. 163/2006) in materia di progettazione interna ed esterna, procedure di affidamento, corrispettivi ed incentivi per la progettazione e livelli della progettazione.
L’art.2, co.1, dell’O.P.C.M. 3862/2010 precisa inoltre che, per l’attuazione degli interventi previsti, “ove non sia possibile l’utilizzazione delle strutture pubbliche”, è consentito affidare la progettazione anche a liberi professionisti esterni avvalendosi, “ove necessario”, delle deroghe previste dall’art.3 dell’O.P.C.M. 3741/2009.
Alla luce del descritto quadro normativo, nell’intera procedura in esame (e quindi non solo con riferimento ad un eventuale incarico esterno di progettazione), è necessario pertanto non solo ottemperare al generale obbligo di motivazione degli atti ma anche fornire una “specifica motivazione” per potersi avvalere delle deroghe previste appositamente per lo stato di emergenza. La possibilità di avvalersi delle deroghe previste è inoltre sottoposta a vari limiti e condizioni. In assenza di una specifica motivazione e in assenza delle condizioni stabilite, per gli interventi previsti dall’O.P.C.M. n.3862/2010, non può che trovare spazio l’applicazione della normativa ordinaria. Quindi, al generale obbligo, a pena di illegittimità, di enunciare l’iter logico-giuridico seguito dalla Amministrazione nella emanazione dell’atto, si affianca la necessità di fornire puntuali indicazioni in ordine alle ragioni che inducono la stessa Amministrazione procedente ad avvalersi delle deroghe previste dalla normativa di emergenza. Anche con riferimento alla “specifica motivazione” richiesta per la deroga alla normativa ordinaria, l’Amministrazione è tenuta a procedere ad un adeguato bilanciamento dei vari interessi coinvolti di cui dovrà essere fornito puntuale riscontro nell’atto.
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2. Il progetto approvato con l’ordinanza in esame risulta predisposto da soggetti esterni. L’affidamento dell’incarico di progettazione è avvenuto a seguito della determinazione del Comune di Catanzaro (Soggetto attuatore) n.7046 del 22 dicembre 2010 con la quale è stata indetta “gara d’appalto” per la redazione della intera progettazione (e della direzione dei lavori) per un importo di euro 90.000,00 (importo complessivo di euro 110.160.00, comprensivo di cassa e IVA) sulla base della motivazione che “è altresì urgente ed indifferibile provvedere alla esecuzione dei lavori” e che “la progettazione degli interventi di che trattasi è complessa ed articolata”. L’affidamento dell’incarico è stato effettuato con determinazione del Comune di Catanzaro n.1079 del 15 marzo 2011 (rettificata con successiva determinazione n.3095 del 26 luglio 2011, non trasmessa), dopo una procedura negoziata con invito rivolto a n.5 professionisti il 17 gennaio 2011 (scadenza prevista per la presentazione della domanda 30 gennaio 2011).
Il previo accertamento in ordine alla regolarità dell’affidamento dell’incarico a soggetti esterni della progettazione in argomento risulta necessario in quanto una eventuale illegittimità dello stesso avrebbe inevitabilmente ripercussioni sulla legittimità del procedimento relativo alla approvazione del progetto disposta con l’ordinanza commissariale in esame. Tale accertamento inoltre risulta necessario anche in considerazione del fatto che un incarico di progettazione affidato illegittimamente a liberi professionisti esterni in presenza di tecnici interni che avrebbero potuto provvedere alla progettazione stessa può determinare danno erariale (Corte dei conti, sez. giur. Toscana, 31 gennaio 2006, n.7).
L’art.90, co.6, del D.Lgs. 163/2006 stabilisce che è possibile affidare la progettazione a liberi professionisti in caso di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze, casi che devono essere accertati e certificati dal responsabile del procedimento.
Come sopra indicato, tale norma è derogabile, nel caso specifico, per effetto dell’art.1, co.11, dell’O.P.C.M. 3862/2010, “ove ritenuto indispensabile e sulla base di specifica motivazione”, “nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico” e “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”. Come già specificato, l’art.2, co.1, dell’O.P.C.M. 3862/2010 precisa che, per l’attuazione degli interventi previsti, “ove non sia possibile l’utilizzazione delle strutture pubbliche”, è consentito affidare la progettazione anche a liberi professionisti esterni avvalendosi, “ove necessario”, delle deroghe previste dall’art.3 dell’O.P.C.M. 3741/2009.
Tutto ciò premesso, considerato che l’affidamento dell’incarico a progettisti esterni (contrariamente a quanto avvenuto, con riferimento alla medesima opera, per l’incarico al geologo) è avvenuto sostanzialmente sulla base della sola motivazione (determinazione del Comune di Catanzaro n.7046 del 22 dicembre 2010) che “è altresì urgente ed indifferibile provvedere alla esecuzione dei lavori” e che “la progettazione degli interventi di che trattasi è complessa ed articolata”, senza quindi adeguati riferimenti all’eventuale indispensabilità del conferimento dell’incarico a soggetti esterni e, soprattutto, in assenza di adeguati riferimenti alla eventuale carenza di progettisti interni che avrebbero potuto redigere il progetto in argomento, tenendo conto di quanto disposto dal citato art.2, co.1, dell’O.P.C.M. 3862/2010, lo stesso affidamento non può essere ritenuto legittimo. La specifica motivazione addotta nel provvedimento indicato (urgenza ed indifferibilità di provvedere alla esecuzione dei lavori e progettazione complessa ed articolata) non risulta infatti da sola sufficiente a giustificare il conferimento di un oneroso incarico di progettazione a soggetti esterni all’Amministrazione.
Corre l’obbligo inoltre di evidenziare che l’incarico di progettazione esterno, pur risultando molto più oneroso di una progettazione interna e pur essendo stato motivato con la urgenza ed indifferibilità di provvedere alla esecuzione dei lavori, non ha evidentemente consentito il rispetto del cronoprogramma previsto dallo stesso Commissario delegato la cui scansione temporale risulta ampiamente violata. Non essendo stata trasmessa la convenzione con i progettisti esterni non è purtroppo possibile stabilire se risultano rispettati i tempi previsti dalla stessa per la predisposizione della progettazione. E’ certo comunque che, al momento della scadenza dello stato di emergenza (28 febbraio 2013), il cui termine peraltro è stato più volte prorogato, l’iter di progettazione delle opere necessarie non risulta terminato.
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3. Con l’ordinanza in esame, il Commissario delegato provvede alla approvazione di un unico progetto “definitivo-esecutivo”. Tale progetto definitivo-esecutivo risulta già approvato dal Comune di Catanzaro (Soggetto attuatore) con deliberazione del Commissario straordinario n.46 del 28 dicembre 2012. In tale deliberazione comunale la fusione della progettazione definitiva con la progettazione esecutiva viene motivata con “il ritardo accumulato” e “la necessità di eseguire i lavori previsti nel progetto medesimo che risultano essere urgenti ed indifferibili”. Non vengono però fornite motivazioni (né nella ordinanza in esame, né nella deliberazione comunale indicata) in ordine alle responsabilità per il cospicuo ritardo accumulato, responsabilità particolarmente gravi tenendo conto che si tratta (come in varie occasioni attestato sia dal soggetto attuatore che dal Commissario delegato) di lavori “urgenti ed indifferibili” e che, al momento della approvazione della progettazione con la deliberazione comunale indicata (n.46/2012), sono trascorsi quasi tre anni dagli eventi atmosferici che hanno originato lo stato di emergenza alla base dei lavori stessi.
Ai sensi della vigente normativa, il progetto definitivo e il progetto esecutivo di un’opera pubblica vengono redatti e approvati sulla base di un progetto preliminare. Il progetto preliminare dell’opera, approvato dal Comune di Catanzaro con delibera del Commissario straordinario n.89 del 8 marzo 2012 (atto non trasmesso), non risulta mai approvato dal Commissario delegato e non risulta mai sottoposto al controllo preventivo di legittimità di questa Sezione regionale di controllo ai sensi della legge 10/2011. In sostanza quindi, il progetto definitivo-esecutivo de quo risulta approvato dal Commissario delegato senza aver previamente approvato il relativo progetto preliminare e comunque sulla base di un progetto preliminare inefficace.
Il progetto definitivo-esecutivo approvato con l’ordinanza in esame inoltre non risulta trasmesso a questa Sezione. Non risultano infine acquisiti o comunque considerati nella motivazione dell’atto in esame i pareri richiesti a Regione Calabria, Provincia di Catanzaro e Autorità di Bacino per quanto di rispettiva competenza.
Il legislatore assegna alla progettazione un ruolo centrale per l’esecuzione di un’opera pubblica. L’art.93 del D.Lgs. 163/2006 stabilisce che la progettazione dei lavori pubblici si articola, secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, all’espresso fine di assicurare la qualità dell’opera e la rispondenza alle finalità relative, la conformità alle norme ambientali ed urbanistiche e il soddisfacimento dei requisiti essenziali definiti dal quadro normativo nazionale e comunitario. Secondo un costante orientamento interpretativo (ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, 10 settembre 2011, n.5502; A.V.C.P., deliberazione n.109 del 5 aprile 2007), una Amministrazione può procedere motivatamente alla adozione unitaria del progetto definitivo e del progetto esecutivo solo quando l’intervento concerne un’opera di relative dimensioni o di modesta complessità tecnica. La scelta del RUP di unificare più livelli progettuali deve essere sempre sorretta da una adeguata motivazione (ex plurimis, A.V.C.P., deliberazione n.62 del 22 giugno 2011). Inoltre, ogni fase della attività di progettazione presuppone che sia esaurita la precedente in un contesto logico e temporale progressivamente ben cadenzato (A.V.C.P., deliberazione n.30 del 8 aprile 2009).
Come già riferito precedentemente, l’art.1, co.11, dell’O.P.C.M. n.3862/2010 prevede che, per gli interventi previsti dalla stessa ordinanza, il Commissario delegato e i soggetti attuatori si avvalgono delle deroghe previste dall’art.3 dell’O.P.C.M. n.3741/2009. L’art.3 citato prevede, “ove ritenuto indispensabile e sulla base di specifica motivazione”, l’autorizzazione a derogare, “nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico” e “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”, numerosi articoli di legge, ivi compresi quelli previsti dal Codice dei contratti pubblici (articoli 90 e seguenti del D.Lgs. 163/2006) in materia di progettazione interna ed esterna, procedure di affidamento, corrispettivi ed incentivi per la progettazione e livelli della progettazione. Tra gli articoli oggetto di deroga alle condizioni indicate vi è anche il citato art.93 riguardante i livelli di progettazione.
Considerate le esplicite finalità perseguite dal legislatore nel prevedere tre livelli successivi di progettazione (art.93 del D.Lgs. 163/2006), le motivazioni addotte dal Soggetto attuatore nella approvazione del progetto in argomento, l’assenza di “specifiche” motivazioni nell’atto di approvazione del progetto unitario del Commissario delegato e le citate condizioni previste dall’art.3 dell’O.P.C.M. 3741/2009 per poter derogare alla ordinaria normativa, l’approvazione di un unico progetto definitivo-esecutivo non risulta conforme al vigente ordinamento. Le motivazioni addotte dal Soggetto attuatore, evidentemente condivise anche dal Commissario delegato che ha proceduto alla menzionata approvazione congiunta, risultano basate praticamente sulla volontà di recuperare il tempo inutilmente e ingiustificatamente trascorso e quindi sulla volontà di sanare in qualche modo i gravi ritardi che, a prescindere dal contenuto e dai termini previsti dalla convenzione con i progettisti esterni (non trasmessa), si sono verificati nell’espletamento della procedura in argomento. Manca qualsiasi motivazione di carattere tecnico volta ad avallare l’operato della Amministrazione procedente, motivazione questa particolarmente necessaria perché trattasi di progettazione non solo asseritamente complessa ed articolata ma riguardante un’opera pubblica, intrinsecamente di delicata progettazione ed esecuzione in quanto relativa ad uno stato di emergenza e funzionale alla tutela della incolumità pubblica. Nessuna motivazione inoltre è stata formulata per giustificare i gravissimi ritardi nell’espletamento della procedura in itinere la cui gravità è accentuata dal fatto che trattasi di opere finalizzate alla mitigazione e alla riduzione del rischio di frane e aventi, come più volte asserito sia dal Commissario delegato che dal Soggetto attuatore, le caratteristiche della urgenza, della necessità e della indifferibilità. Quindi, a parte la chiara volontà di recuperare il tempo inutilmente perso, non è stata adeguatamente motivata la decisione del Commissario delegato di procedere alla approvazione congiunta del progetto definitivo ed esecutivo. Risulta necessario evidenziare nuovamente che, nel caso specifico, l’approvazione della progettazione secondo successivi livelli di approfondimento tecnico (o, in alternativa, una sufficiente dimostrazione delle ragioni che hanno indotto alla approvazione unitaria) risultava ancora più necessaria in considerazione del fatto che, come dichiarato dallo stesso soggetto attuatore per giustificare l’incarico di progettazione a liberi professionisti esterni (determinazione del Comune di Catanzaro n.7046 del 22 dicembre 2010), “la progettazione degli interventi di che trattasi è complessa ed articolata”. Tenendo conto dell’asserito carattere complesso ed articolato della progettazione (e della rilevanza dell’opera relativa sotto il profilo della pubblica incolumità), non risultano inoltre adeguatamente comparate le contrapposte esigenze di accelerare la procedura in corso (essenzialmente a causa del ritardo accumulato) e di garantire le varie e rilevanti finalità espressamente previste dal legislatore (es. art.93 del D.Lgs. 163/2006) nel richiedere tre distinti e successivi livelli progettuali. Anzi, la descritta particolare delicatezza dell’opera esige una motivazione ancora più accurata di quella normalmente richiesta, motivazione che non può, a maggior ragione in casi come quello in esame, limitarsi ad invocare esigenze di celerità o ridursi all’uso di semplici clausole di stile. Nel caso specifico non può inoltre essere invocata neanche la deroga prevista dall’art.3 dell’O.P.C.M. 3741/2009 mancando, come riportato, una “specifica” motivazione.
A prescindere dalla sufficienza delle motivazioni addotte dalla Amministrazione controllata per giustificare l’approvazione congiunta del progetto definitivo ed esecutivo, l’atto in esame risulta inficiato altresì da due ulteriori elementi.
L’art.2, co.2, dell’O.P.C.M. 3862/2010 stabilisce che il Commissario delegato procede “alla approvazione dei progetti”. Il Commissario delegato, con l’ordinanza in esame, ha proceduto alla approvazione del progetto definitivo-esecutivo in argomento senza aver proceduto alla previa approvazione del progetto preliminare. Nessun atto di approvazione del progetto preliminare è stato inoltre sottoposto al prescritto controllo preventivo di cui alla legge 10/2011 di questa Sezione. Nessuna motivazione è stata fornita in merito alla mancata approvazione del progetto preliminare da parte del Commissario delegato: anche le asserite esigenze di urgenza ed indifferibilità e di recupero del ritardo accumulato sono state indicate con riferimento alla approvazione congiunta del progetto definitivo ed esecutivo e non con riferimento alla mancata approvazione del progetto preliminare di cui si ignora persino l’avvenuta acquisizione da parte del Commissario delegato a seguito della relativa approvazione da parte del Soggetto attuatore con deliberazione n.89/2012 (peraltro non trasmessa a questa Sezione).
L’ordinanza in esame risulta inoltre illegittima per carenza motivazionale. Non risultano acquisiti o comunque considerati nella motivazione dell’atto in esame (e nella approvazione del progetto definitivo-esecutivo da parte del Soggetto attuatore) i pareri richiesti, dopo l’approvazione del progetto preliminare, dal Soggetto attuatore a Regione Calabria, Provincia di Catanzaro e Autorità di Bacino, per quanto di rispettiva competenza. Tali pareri, se esistenti, comunque non risultano trasmessi a questa Sezione.
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4. Il quadro economico del progetto, riportato nella delibera del Comune di Catanzaro n.46 del 28 dicembre 2012 e nel parere n.35-PS1 della Struttura tecnico-amministrativa di supporto al Commissario delegato, prevede la voce “incentivo Merloni 2%” per un importo di euro 19.440,00. Presumibilmente tale voce si riferisce agli incentivi alla progettazione previsti dall’art.92 del D.Lgs. 163/2006 che disciplina minuziosamente le procedure e le condizioni necessarie per la liquidazione dell’incentivo de quo. Lo scopo perseguito dal legislatore è evidentemente quello di incentivare economicamente i dipendenti delle amministrazioni pubbliche affinchè eseguano l’attività di progettazione con conseguente risparmio per le Amministrazioni di appartenenza. L’art.92, co.5, del D.Lgs. 163/2006 prevede che le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico della medesima amministrazione, “costituiscono economie”.
Nel caso specifico, con riferimento alla disciplina della ripartizione dell’incentivo indicato, il quadro economico del progetto non può non considerare che l’attività di progettazione (e di direzione lavori) è stata affidata a liberi professionisti esterni. Anche se è prevista la deroga all’art.92 del D.Lgs. 163/2006, visto quanto disposto dal più volte citato art.3 dell’O.P.C.M. 3741/2009, la stessa non risulta applicabile nel caso specifico mancando nell’atto qualsiasi motivazione di sostegno in tal senso. In ogni caso, una eventuale duplicazione di spesa (pagamento delle parcelle professionali ai progettisti esterni e corresponsione degli emolumenti di cui all’art.92 del D.Lgs. 163/2006) a carico della Amministrazione procedente può determinare danno erariale. Costituisce infatti danno erariale la liquidazione integrale dell’incentivo in parola quando le prestazioni progettuali sono affidate a tecnici esterni (Corte dei conti, sez. giur. Calabria, 28 settembre 2007, n.801).
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5. L’art.8, co.1, dell’O.P.C.M. 3862/2010 prevede la predisposizione di un cronoprogramma delle attività da porre in essere all’espresso fine di assicurare il rispetto dei termini di scadenza dello stato di emergenza. Questa Sezione non può esimersi dal rilevare l’immotivato ed ingente ritardo accumulato nella procedura in argomento. Risultano ampiamente disattesi, senza che siano state fornite motivazioni, i tempi previsti dal cronoprogramma (O.C.D. 14/3862/2010 del 29 settembre 2010) e non risultano minimamente spiegate le ragioni per cui, a distanza di oltre tre anni dagli eventi atmosferici che hanno originato lo stato di emergenza relativo al progetto in esame, stato di emergenza peraltro più volte prorogato, non solo i lavori previsti non sono neanche iniziati ma, nonostante l’espletamento per l’affidamento dell’incarico di progettazione di una procedura negoziata e non di una procedura aperta, con tempi di presentazione delle offerte molto ristretti, non risulta ancora terminato l’iter per la progettazione. Quanto rilevato non solo non risulta conforme all’art.8 dell’O.P.C.M. 3862/2010, al principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione (art.97 Cost.) e alle regole che presidiano qualsiasi procedimento amministrativo (legge 241/1990), ma appare particolarmente grave in considerazione del fatto che trattasi di opere finalizzate alla mitigazione e alla riduzione del rischio di frane pur aventi, come più volte asserito, le caratteristiche della urgenza, della necessità e della indifferibilità. A questa Sezione non risulta inoltre effettuata, da parte del Commissario delegato, la comunicazione, prevista dalla medesima norma, al Dipartimento della Protezione civile volta ad illustrare lo stato di avanzamento dei programmi e ad evidenziare e motivare gli eventuali scostamenti con indicazione delle misure che si intendono adottare per ricondurre la realizzazione degli interventi ai tempi stabiliti dal cronoprogramma. L’iter di approvazione del progetto definitivo-esecutivo dell’opera in argomento risulta pertanto viziato dal mancato rispetto dei termini espressamente previsti al fine di assicurare il rispetto del termine di scadenza dello stato di emergenza (28 febbraio 2013), nonostante quest’ultimo sia stato oggetto di più proroghe. Il progetto in argomento risulta infatti approvato sia dal Soggetto attuatore che dal Commissario delegato ben oltre i termini stabiliti dallo stesso Commissario delegato. Ciò risulta palesemente in contrasto con quanto stabilito in particolare dall’art.2 della legge 241/1990 (non derogabile per effetto dell’art.1, co.11, dell’O.P.C.M. 3862/2010) secondo il quale le Amministrazioni pubbliche hanno il dovere di concludere i procedimenti amministrativi con un espresso provvedimento entro i termini stabiliti. Non è stata neanche adottata alcuna motivata modifica del cronoprogramma volta a tenere conto della situazione venutasi a creare.
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6. L’art.5, co.4-ter, della legge 225/1992 (come modificato dalla legge 100/2012) prevede che almeno dieci giorni prima della scadenza dello stato di emergenza, il Capo del Dipartimento della Protezione civile emani apposita ordinanza volta a favorire e regolare il subentro della Amministrazione pubblica competente in via ordinaria a coordinare gli interventi, conseguenti all’evento, che si rendono necessari successivamente alla scadenza del termine di durata dello stato di emergenza. Il successivo comma 4-quater aggiunge che, con la medesima ordinanza, può essere individuato, nell’ambito dell’amministrazione pubblica competente a coordinare gli interventi, il soggetto cui viene intestata la contabilità speciale appositamente aperta per l’emergenza in questione, per la prosecuzione della gestione operativa della stessa, per un periodo di tempo determinato ai fini del completamento degli interventi previsti dalle ordinanze adottate. Per gli ulteriori interventi da realizzare secondo le ordinarie procedure di spesa con le disponibilità che residuano alla chiusura della contabilità speciale, le risorse ivi giacenti sono trasferite alla Regione o all’ente locale ordinariamente competente ovvero, ove si tratti di altra amministrazione, sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per la successiva rassegnazione.
A questa Sezione non risulta adottata l’ordinanza prevista dalla normativa richiamata. Evidenziato che l’ordinanza in esame (n.64/3862/2010) è stata adottata il giorno della scadenza dello stato di emergenza che ne costituisce il fondamento, risulta pertanto non conforme alla disciplina indicata aver previsto (art.1, co.2) che “il Comune di Catanzaro provvederà all’attuazione dell’intervento di completamento nel rispetto delle direttive emanate con Ordinanze commissariali”. Infatti, in mancanza della descritta ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile, non risulta identificata l’Amministrazione pubblica competente in via ordinaria per l’intervento de quo, non risulta regolato il relativo subentro e non risulta identificato il soggetto al quale viene intestata la contabilità speciale appositamente aperta per l’emergenza in questione, per la prosecuzione della gestione operativa della stessa, per un periodo di tempo determinato ai fini del completamento degli interventi previsti dalle ordinanze adottate.
P. Q. M.
La Sezione delibera di ricusare il visto e la conseguente registrazione dell’ordinanza n.64/3862/2010 adottata il 28 febbraio 2013 dal Commissario delegato (D.P.C.M. 19 febbraio 2010 e O.P.C.M. n.3862 del 31 marzo 2010) nominato a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza in ordine ai gravi dissesti idrogeologici che hanno interessato il territorio della regione Calabria nei giorni dall’11 al 17 febbraio 2010.
Così deliberato in Catanzaro nella Camera di consiglio del 14 marzo 2013.
Il Magistrato Relatore Il Presidente
F.to (Dott. Cosmo Sciancalepore) F.to (Dott. Roberto Tabbita)
Depositata in Segreteria il 28 marzo 2013
F.to Il Funzionario Rag. Michele Papandrea