Pubblico impiego: sui presupposti per l'affidamento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa ex art. 7, D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165

NOTA

La Sezione centrale ricusa il visto e la conseguente registrazione del Decreto direttoriale che conferisce a un Avvocato dello Stato ex art. 7, D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, l’incarico di collaborazione coordinata e continuativa di consulenza ed assistenza legale, in via breve, degli Uffici Centrali e della Direzione Interregionale per il Lazio e l’Abruzzo dell’Agenzia delle Dogane dal 1° luglio 2012 al 30 giugno 2013, ritenendo insussistenti due dei requisiti previsti dalla norma citata per il legittimo affidamento di incarichi di collaborazione, ovvero l’espletamento da parte dell’Amministrazione conferente della procedura comparativa per la scelta del professionista al quale affidare l’incarico e la temporaneità dello stesso incarico.

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Delibera n. SCCLEG/23/2012/PREV

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

Sezione Centrale del controllo di legittimità

sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato

Presieduta dal Presidente della Corte, Luigi GIAMPAOLINO

Presidente “a latere” Pietro DE FRANCISCIS

Presidente di Sezione (in soprannumero) Claudio IAFOLLA;

formata dai Magistrati: Giovanni DATTOLA, Simonetta ROSA, Ermanno GRANELLI, Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Antonio ATTANASIO, Paolo CREA, Paola COSA (relatore), Giovanni ZOTTA, Luigi CASO, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Massimo ROMANO.

nell’adunanza del 6 settembre 2012

VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;

VISTA la legge 21 marzo 1953, n.161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni;

VISTI, in particolare, l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l’art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639;

VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art. 27;

VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in GU n.153 del 4 luglio 2011);

VISTO il provvedimento dell’Agenzia delle Dogane con il quale viene conferito all’Avvocato dello Stato dott. Giuseppe ALBENZIO un incarico di collaborazione coordinata e continuativa, ai sensi dell’art.7, comma 6, del d.lgs. n.165/2001, per la consulenza ed assistenza legale, in via breve, degli Uffici centrali e della Direzione Interregionale per il Lazio e l’Abruzzo della medesima Agenzia (prot. C.d.C. n. 23782 del 27 giugno 2012).

VISTO il rilievo istruttorio inviato con nota n. 25416 del 18 luglio 2012, con il quale sono state formulate osservazioni da parte dell’Ufficio di controllo atti del Ministero dell’economia e delle finanze in merito al predetto provvedimento;

VISTE le controdeduzioni espresse dall’Amministrazione delle Dogane con nota acquisita agli atti in data 17 agosto 2012 al prot. n. 29137;

VISTA la relazione conclusiva dell’istruttoria depositata in data 28 agosto 2012, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in sede istruttoria, il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede Collegiale;

VISTA la nota in pari data con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le conclusioni della relazione conclusiva dell’istruttoria, ha deferito alla Sezione il sopracitato atto;

VISTA l’Ordinanza Presidenziale, in data 29 agosto 2012, con la quale è stato convocato per il giorno 6 settembre 2012 il Collegio per l’esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Cons. Paola COSA;

VISTA la nota della Segreteria prot. n.30370, datata 30 agosto 2012, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all’Amministrazione interessata;

UDITO il relatore, Cons. Paola COSA;

INTERVENUTI in adunanza, in rappresentanza dell’Agenzia delle Dogane: il Direttore della Direzione Centrale Amministrazione e Finanza, dott. Paolo PANTALONE; il Direttore della Direzione Centrale Affari Giuridici e Contenzioso, dott. Pasquale DI MAIO; il Dirigente dell’Ufficio Contabilità, dott. Paolo LO SURDO; il Dirigente dell’Ufficio Acquisti, dott. Vincenzo TALARICO.

Con l’assistenza della dr.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario verbalizzante.

Ritenuto in

F A T T O

In data 27 giugno 2012 è pervenuto presso l’Ufficio di controllo atti del Ministero dell’economia e delle finanze, per il prescritto controllo preventivo di legittimità, il Decreto Direttoriale dell’Agenzia delle Dogane del 26 giugno 2012 concernente il conferimento all’Avvocato dello Stato dott. Giuseppe ALBENZIO di un incarico di collaborazione coordinata e continuativa, ai sensi dell’art.7, comma 6, del d.lgs. n.165/2001, avente ad oggetto la consulenza ed assistenza legale, in via breve, degli Uffici Centrali e della Direzione Interregionale per il Lazio e l’Abruzzo dell’Agenzia delle Dogane per la durata di dodici mesi dal 1° luglio 2012 al 30 giugno 2013, a fronte di un corrispettivo fissato in euro 42.000,00.

Al fine di acquisire elementi utili alla verifica di legittimità del predetto provvedimento, nonché documentazione a corredo dell’atto per completare l’istruttoria, sono stati chiesti chiarimenti e precisazioni con foglio di osservazioni prot. n. 25416 del 18 luglio 2012.

Preliminarmente è stato rammentato che il Decreto Direttoriale prot. n.32851/RI, con il quale l’Amministrazione disponeva il conferimento di un analogo incarico al medesimo Avvocato ALBENZIO, per l’anno 2011, era già stato sottoposto al vaglio della Sezione Centrale del Controllo di legittimità nell’adunanza del 17 febbraio 2012: nella circostanza, il Collegio – dopo aver risolto positivamente la questione pregiudiziale relativa all’assoggettabilità del provvedimento emanato da un’Agenzia Fiscale al controllo preventivo di legittimità – nel merito ha deliberato (cfr. deliberazione n. 5 del 2012) il diniego del visto e della conseguente registrazione sulla base dell’ulteriore questione preliminare relativa all’inesistenza stessa dell’atto da sottoporre a controllo, in quanto carente di elementi essenziali quali la data e la sottoscrizione delle parti contraenti.

Premesso quanto sopra, l‘Ufficio ha osservato che il precedente provvedimento era stato sottoposto a rilievo istruttorio, non solo per le rammentate questioni pregiudiziali, ma anche per profili di legittimità, che non risultano superati dal provvedimento sottoposto all’odierno controllo. Infatti, anche il provvedimento in esame è stato adottato senza che l’Amministrazione conferente abbia posto in essere la necessaria procedura comparativa sulla base di requisiti prestabiliti dalla stessa Amministrazione e, soprattutto, difetta del carattere della temporaneità. In particolare, l’incarico affidato con il provvedimento de quo fa seguito ad altri precedenti incarichi conferiti dall’Amministrazione delle Dogane al medesimo Avvocato ALBENZIO, a partire dall’anno 2004, senza soluzione di continuità, per soddisfare un’esigenza (evidentemente a carattere non straordinario, quanto piuttosto permanente) di professionalità altamente qualificate nel settore della disciplina doganale nazionale e comunitaria, per consulenza su problematiche legali attinenti l’interpretazione di norme connesse all’attività istituzionale dell’Agenzia, nonché le iniziative da intraprendere per la difesa in sede giudiziale dell’Amministrazione.

L’Ufficio ha rilevato, altresì, che la procedura comparativa è considerata dalla giurisprudenza della Corte dei conti presupposto imprescindibile per il rispetto del criterio di legittimità, nel significato costituzionalmente orientato di efficienza, efficacia e trasparenza, nonché buon andamento dell’azione amministrativa.

Alle censure mosse in sede istruttoria l’Amministrazione ha fornito riscontro con nota pervenuta in data 17 agosto 2012.

In primo luogo, in merito all’osservazione relativa al mancato espletamento della procedura comparativa, l’Amministrazione ha precisato che “l’attività di comparazione è stata svolta dall’Avvocatura Generale dello Stato a seguito di specifica richiesta dell’Agenzia delle Dogane che trova giustificazione nell’indiscussa professionalità degli Avvocati dello Stato e nella riservatezza delle questioni oggetto di consulenze, che impongono di ricercare nell’ambito del Difensore istituzionale dell’Agenzia le professionalità necessarie per la richiesta consulenza.”.

Per quanto concerne l’osservata assenza del requisito della temporaneità dell’incarico, l’Amministrazione delle Dogane ha fatto presente che “la ripetitività dell’incarico di consulenza assegnato all’Avv. ALBENZIO deriva da una valutazione da parte dell’Avvocatura, che evidentemente ha ritenuto di tutelare al meglio gli interessi dello Stato designando sempre il soggetto professionalmente più adeguato in relazione ai requisiti richiesti.”

Alla luce delle controdeduzioni fornite dall’Amministrazione il Magistrato Istruttore ha ritenuto di non poter considerare superate le censure nuovamente rivolte con il predetto rilievo istruttorio.

Perplessità permanevano, infatti, con riferimento sia alla possibilità di considerare assolto l’obbligo del preventivo espletamento della procedura comparativa a termini dell’art. 7, comma 6 – bis, del d.lgs. n.165/2001, in virtù dell’ottemperanza data al disposto dell’art.2 del Regolamento sugli incarichi di cui al DPR 31 dicembre 1993, n. 584 per il rilascio della prescritta autorizzazione da parte dell’Avvocato Generale dello Stato, sia all’effettiva temporaneità dell’incarico conferito all’Avv. ALBENZIO, atteso il carattere permanente delle esigenze dell’Amministrazione delle Dogane: esigenze che, sulla base di quanto dalla stessa asserito, attengono alla necessità di “supportare l‘attività istituzionale svolta dalle singole strutture nella trattazione di materie giuridiche di particolare complessità, nonché nell’attività difensiva dell’Agenzia”.

I rappresentanti dell’Amministrazione, intervenuti in adunanza, hanno ribadito le linee tracciate nella memoria difensiva sopra citata, confermando la richiesta di ammissione al visto del provvedimento all’esame.

Considerato in

DIRITTO

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del Decreto direttoriale prot. n. 17140/RI del 26 giugno 2012, che conferisce all’Avvocato dello Stato dott. Giuseppe ALBENZIO ex art.7, comma 6, del d.lgs.n.165/2001, l’incarico di collaborazione coordinata e continuativa di consulenza e assistenza legale, in via breve, degli Uffici Centrali e della Direzione Interregionale per il Lazio e l’Abruzzo dell’Agenzia delle Dogane dal 1° luglio 2012 al 30 giugno 2013.

Preliminarmente deve rammentarsi che, ai sensi dell’art.3, comma 1 lett. f-bis), della legge 14 gennaio 1994, n.20, così come modificato dall’art.17, comma 30 ,del d.l. 1° luglio 2009, n.78, convertito dalla legge 30 agosto 2009, n.102, il controllo affidato alla Corte dei conti riguarda gli atti e contratti posti in essere da pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art.7, commi 6 e 6 – bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165.

Come noto, le predette disposizioni prevedono che le amministrazioni, per esigenze cui non siano in grado di far fronte con personale in servizio, possano ricorrere al conferimento di incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo di natura occasionale o coordinata e continuativa, affidati ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria, al ricorrere di ben precisi presupposti sui quali è in più occasioni tornata a pronunciarsi la Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato.

In particolare, è stato precisato che costituiscono presupposti imprescindibili la natura delle prestazioni oggetto dell’incarico che, pur dovendo rientrare nell’ambito delle competenze attribuite dall’ordinamento all’Amministrazione conferente, non devono mai coincidere con le funzioni istituzionali alla stessa intestate, nonché il carattere temporaneo oltre che altamente qualificato della prestazione oggetto dell’incarico.

Inoltre, la Sezione ha ribadito che il comma 6-bis dell’art.7 del d.lgs. n. 165/2001, prevedendo l’obbligo per le amministrazioni di disciplinare e rendere pubbliche le procedure comparative per il conferimento di incarichi di collaborazione, ha in concreto posto la necessità dell’espletamento della procedura concorsuale, nella considerazione che un simile modus operandi, implicando il rispetto di precisi adempimenti procedurali e moduli operativi, concorra a rendere l’operato dell’Amministrazione conforme ai parametri di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, costituzionalmente tutelati ex art.97.

Nel caso in esame difettano almeno due dei predetti requisiti, ovvero l’espletamento da parte dell’Amministrazione conferente della procedura comparativa per la scelta del professionista al quale affidare l’incarico ai sensi del ripetuto art.7. comma 6 – bis del d.lgs.n.165/2001 e la temporaneità dello stesso incarico, alla luce del disposto del comma 6 dello stesso articolo.

Infatti, il Collegio ritiene che l’obbligo previsto per il conferimento degli incarichi del genere considerato non possa ritenersi adempiuto con l’avvenuto espletamento, nel caso di specie, da parte dell’Avvocatura dello Stato della procedura interna per la concessione della necessaria preventiva autorizzazione prevista dall’art.2 del DPR n.584/1993. Né può considerarsi che ricorra nel caso in esame il requisito della temporaneità dell’incarico affidato, atteso che la prestazione oggetto dello stesso incarico appare evidentemente connessa ad esigenze permanenti dell’Agenzia delle Dogane: l’Amministrazione, invero, da alcuni anni si avvale della collaborazione del medesimo Avvocato dello Stato dott. Giuseppe ALBENZIO, in virtù della sua elevata qualificazione professionale ed esperienza nelle materie del diritto comunitario e del diritto tributario, per supportare l’attività istituzionale delle Direzioni Centrali e l’attività difensiva innanzi ai Giudici comunitari nonché alle Commissioni Tributarie.

A tale ultimo riguardo deve aggiungersi che, ai sensi dell’art. 18 del Regolamento di Amministrazione dell’Agenzia delle Dogane, adottato con delibera del Comitato Direttivo del 5 dicembre 2000 e successive modifiche ed integrazioni (l’ultima è del febbraio 2012), l’Agenzia può stipulare, per periodi di tempo limitati, contratti di collaborazione coordinata e continuativa o di consulenza per specifiche professionalità non disponibili nell’ambito Agenzia medesima. Pertanto, il requisito della temporaneità della prestazione deve considerarsi un presupposto di legittimità anche ai sensi della disciplina regolamentare interna all’Amministrazione, che richiama espressamente il disposto dell’art.36, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 in materia di utilizzo di forme contrattuali di lavoro flessibile per sopperire ad esigenze di carattere temporaneo ed eccezionale.

Conclusivamente, per le esposte motivazioni il Collegio ritiene non conforme a legge il provvedimento de quo .

PQM

la Sezione Centrale del controllo di legittimità ricusa il visto e la conseguente registrazione del Decreto direttoriale prot. n. 17140/RI del 26 giugno 2012 che conferisce all’Avvocato dello Stato dott. Giuseppe ALBENZIO, ex art.7, comma 6, del d.lgs.n.165/2001, l’incarico di collaborazione coordinata e continuativa di consulenza ed assistenza legale, in via breve, degli Uffici Centrali e della Direzione Interregionale per il Lazio e l’Abruzzo dell’Agenzia delle Dogane dal 1° luglio 2012 al 30 giugno 2013.

Il Presidente

(Luigi Giampaolino)

L’estensore

(Paola Cosa)