NOTA
La Sezione ritiene che gli atti, contratti e provvedimenti, cofinanziati con risorse nazionali a valere sul Fondo di cui alla legge 16 aprile 1987, n. 183 e attraverso il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale previsto dal Regolamento (CE) n. 1083/2006 dell’11 luglio 2006, sfuggono al controllo preventivo di legittimità previsto dall’art. 3, co. 1 L. 14 gennaio 1994 n. 20, in quanto tali fattispecie, ancorché singolarmente e atomisticamente considerate potrebbero farsi ricadere nell’area del controllo preventivo, si palesano, in realtà, prive di autonomia, meramente attuative di un atto d’indirizzo del Ministro, già registrato dalla Corte, e, in quanto tali, suscettibili di valutazioni unicamente in un contesto gestionale, nell’ambito del controllo successivo sulla gestione da parte della Corte dei conti di cui all’art. 3, co. 4, L. 14 gennaio 1994, n. 20.
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Deliberazione n. SCCLEG/14/2012/PREV
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo
e delle Amministrazioni dello Stato
formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente;
Claudio IAFOLLA, Presidente di Sezione in soprannumero;
componenti: Giovanni DATTOLA, Carlo CHIAPPINELLI, Simonetta ROSA, Ermanno GRANELLI, Alberto GIACOMINI (relatore), Maria Elena RASO, Paolo CREA, Paola COSA, Luigi CASO, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Francesco TARGIA, Laura D’AMBROSIO.
nell’adunanza del 24 maggio 2012
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;
VISTA la legge 21 marzo 1953, n.161, concernente modificazioni al predetto Testo Unico;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni;
VISTI, in particolare, l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e l’art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639
VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art. 27;
VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato da ultimo con Provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);
VISTO il Decreto del Direttore generale per l’incentivazione delle attività imprenditoriali del Ministero dello sviluppo economico in data 31 gennaio 2012 (prot. Corte n. 7172 del 5 marzo 2012), approvativo della Convenzione per la regolamentazione dei rapporti tra il Ministero stesso e la Società Promuovi Italia S.p.a., con sede in Roma, stipulata in data 31 marzo 2011, come modificata dalla Convenzione del 31 gennaio 2012;
VISTA la nota n. 16744 in data 14 maggio 2012 del Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;
VISTA l’Ordinanza del Presidente della citata Sezione Centrale in data 17 maggio 2012, con la quale il Collegio è stato convocato per il giorno 24 maggio 2012 per l’esame del predetto Decreto del Direttore generale per l’incentivazione delle attività imprenditoriali;
VISTA la nota n. 17833 in data 18 maggio 2012 della Segreteria della Sezione Centrale, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata: al Ministero dello sviluppo economico, Gabinetto e Dipartimento per lo sviluppo economico e la coesione economica, Direzione generale per l’incentivazione delle attività imprenditoriali; al Ministero dell’economia e delle finanze, Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; all’ Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero dello sviluppo economico;
UDITO il relatore, Cons. Alberto GIACOMINI;
UDITI altresì, in rappresentanza del Ministero dello sviluppo economico, il direttore generale dott. Carlo SAPPINO e il dirigente dott. Giuseppe BRONZINO;
Con l’assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario verbalizzante.
Ritenuto in
F A T T O
Con decreto in data 31 gennaio 2012, il Direttore generale per l’incentivazione delle attività produttive del Ministero dello sviluppo economico approva la Convenzione del 31 marzo 2011, come modificata da quella del 31 gennaio 2012, concernente l’affidamento, alla Società Promuovi Italia S.p.a., con sede in Roma, di attività di assistenza tecnica e attività di accompagnamento del Programma Operativo Nazionale e Competitività 2007-2013, cofinanziato dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale per le Regioni Convergenza (Campania, Puglia, Calabria e Sicilia) e dal contributo nazionale a valere sulla legge 16 aprile 1987, n. 183.
L’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, con foglio di rilievi n. 11054 in data 4 aprile 2012, osserva che la prosecuzione dell’attività già affidata dal Ministero dello sviluppo economico all’ex Istituto per la Promozione Industriale, da parte di altri soggetti cc.dd. “in house” del medesimo Ministero, quale “Promuovi Italia”, è stata dichiarata illegittima dalla Sezione Centrale del controllo con deliberazione n. 17/2011/PREV, adottata nell’adunanza del 17 agosto 2011, principalmente per il fatto che l’obbligazione originaria si è estinta per confusione (art. 1253 del Cod.Civ.), per cui non residua alcun obbligo giuridico di svolgere ulteriori attività.
Inoltre, fa presente che nella fase transitoria conseguente all’incorporazione dell’IPI con il Ministero è espressamente previsto (art. 7, comma 20, del D.L. n. 78 del 2010) che, al fine di garantire la continuità delle attività di interesse pubblico già facenti capo agli enti soppressi – tra i quali anche l’IPI stesso – e, comunque, fino al perfezionamento del necessario e conseguente processo di riorganizzazione da attuare con regolamento (sino ad oggi non adottato), la continuazione di tali attività è ancora in capo a tali enti presso le sedi e gli uffici a tal fine utilizzati, per salvaguardare i rapporti in atto con i terzi fino alla loro estinzione.
In secondo luogo, l’Ufficio stesso rileva come sia il decreto approvativo all’esame sia le relative convenzioni abbiano come presupposti logico-giuridici il decreto direttoriale 16 dicembre 2008 di affidamento all’IPI delle attività in questione e quello del Capo Dipartimento in data 8 marzo 2011 di affidamento a “Promuovi Italia” per la prosecuzione delle stesse, entrambi (non pervenuti al controllo) illegittimi ad avviso dell’Ufficio, per violazione della normativa relativa ad affidamento di attività a soggetti diversi o, quantomeno, distinti, da quelli statali (cfr. la normativa sui contratti prevista dalla legge e il Regolamento di contabilità generale dello Stato).
Ed invero, le attività in questione, comportanti costi, modalità di attuazione e durata, sono state affidate con i citati decreti alla stregua dei rapporti tra organi di uno stesso ente e non come rapporti tra distinti soggetti, i cui diritti e doveri vengono regolati con apposito negozio bilaterale e relativo atto approvativo.
In ogni caso, mentre l’anomalia riscontrata con il decreto del Capo Dipartimento viene sanata con l’affidamento ora all’esame in conformità alla normativa sui contratti stipulati dallo Stato – per cui il decreto stesso, benché adottato da soggetto incompetente (Capo Dipartimento, anziché Direttore generale) può considerarsi “uti non esset” –, quello precedente di affidamento all’IPI comporta un’invalidità non sanabile, quantomeno per l’attività espletata dall’IPI stesso non sorretta da contrattazione.
Infine, l’Ufficio di controllo evidenzia come il provvedimento approvativo non risulti congruamente motivato in ordine al lasso di tempo intercorso tra la data di adozione dello stesso (31 gennaio 2012) e quella della originaria convenzione (31 marzo 2011), tenuto conto anche che l’affidamento di attività avrebbe dovuto avere una durata circa di anni sette, in gran parte trascorsi, in conformità al Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013, approvato dalla Commissione Europea con decisione C (2007) 3329 del 13 luglio 2007.
Con nota n. 14778 in data 26 aprile 2012, l’Amministrazione fornisce puntuali risposte ai rilievi dell’Ufficio.
In primo luogo, osserva che l’atto convenzionale “de quo” non è stato concepito e redatto nei termini di un subentro di Promuovi Italia S.p.a. nei rapporti precedentemente in essere con IPI; a riprova di ciò, viene evidenziato come le prestazioni oggetto della Convenzione, così come il compenso, vengano definiti “ex novo” e non con un rinvio alla precedente Convenzione con l’IPI.
Sotto questo profilo, il Dicastero evidenzia, dunque, che vi sia stata una nuova negoziazione e, soprattutto, un complessivo ridisegno dell’attività di supporto all’Organismo intermedio del P.O.N. per il residuo periodo di programmazione. Ciò sarebbe palesato, tra l’altro, dalla discontinuità temporale che si è verificata tra la soppressione dell’IPI e la stipula della Convenzione con la nuova società “in house”.
A tal fine, viene richiamato l’Atto di indirizzo ministeriale del 7 dicembre 2010, registrato in data 29 dicembre 2010 e, in particolare, la “Priorità II” che prevede “l’assegnazione a soggetti “in house” del Ministero o soggetti pubblici partecipati e/o vigilati dallo stesso (Invitalia, ENEA, Promuovi Italia, Fondazione Valore Italia, Fondazione Ugo Bordoni) delle funzioni e dei compiti relativi alle attività di assistenza e supporto tecnico, in parte confluiti nella struttura dell’IPI e le cui esigenze di esternalizzazione permangono dopo l’incorporazione dell’IPI nel Ministero”. I successivi “Indirizzi”, nel dettagliare il contenuto di tali priorità, prefigurano l’assegnazione “prioritariamente ad Invitalia S.p.a.” delle “funzioni inerenti l’assistenza tecnica ed il supporto specialistico relative a: (…) PON FESR ricerca e competitività 2007-2013”.
Da tale Atto di indirizzo, vincolante per i dirigenti in virtù del disposto dell’art. 16, comma 1, lett. b), del d.lgs. 165/2001, si desumerebbe, dunque, il riconoscimento della perdurante sussistenza di esigenze di esternalizzazione con riferimento a talune specifiche attività precedentemente svolte dall’IPI.
Peraltro, l’attività oggetto della Convenzione in esame sarebbe individuata dalla stessa normativa comunitaria come assistenza resa da un soggetto esterno rispetto all’Amministrazione responsabile del Programma.
Infatti, il Regolamento (CE) n. 1083/2006 dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione, prevede, nell’ambito del “contenuto della programmazione” (Titolo III, Capo II), un’apposita Sezione dedicata all’assistenza tecnica (Sezione V, articoli 45 e 46). Per quanto attiene specificamente all’assistenza tecnica nei confronti degli Stati membri, l’articolo 46 prevede che possano essere finanziate nell’ambito dei programmi, entro determinati limiti, “le attività di preparazione, gestione, sorveglianza, valutazione, informazione e controllo dei programmi operativi insieme alle attività volte a rafforzare la capacità amministrativa connessa all’attuazione del Fondi”.
Le attività di assistenza tecnica sarebbero, dunque, preordinate in via generale a fornire un supporto alle Amministrazioni coinvolte nella gestione dei programmi comunitari per i compiti addizionali che ciò comporta ed, inoltre, a svolgere determinate attività di valutazione, controllo e comunicazione. Dalla natura di tali attività discenderebbe, ad avviso del Ministero dello sviluppo economico, che esse non si prestano ad essere svolte direttamente da parte dell’Amministrazione responsabile dell’attuazione del programma comunitario (Autorità di gestione o, come nel caso del Mi.S.E. – D.G.I.A.I., organismo intermedio), sia per il loro carattere altamente specialistico, sia per la loro durata temporalmente delimitata sia, infine, perché le prestazioni rese in favore delle Amministrazioni responsabili dei programmi per attività di assistenza tecnica costituiscono spese rendicontabili nell’ambito di tali programmi, entro i limiti previsti dalla normativa, contribuendo, così, alla determinazione della spesa delle risorse comunitarie rese disponibili per il nostro Paese.
In via di mero fatto, viene evidenziato come nello svolgimento dell’attività precedentemente affidatagli l’IPI abbia utilizzato personale reclutato con rapporto di lavoro a tempo determinato o a progetto che, in quanto tale, non è successivamente transitato nei ruoli ministeriali.
Con riferimento al lamentato mancato invio al controllo di taluni atti ed al lungo lasso di tempo intercorso tra la stipula della convenzione e l’adozione dell’atto di approvazione, l’Amministrazione si giustifica rappresentando come fino alla deliberazione n. 20 del 14 ottobre 2010 questa Sezione Centrale di controllo abbia costantemente ribadito il suo orientamento che escludeva il controllo preventivo su tutti gli atti, la cui copertura finanziaria gravasse su gestioni fuori bilancio; a seguito del mutamento di orientamento della Sezione stessa, l’Amministrazione aveva provveduto all’invio degli atti.
Il Magistrato istruttore dell’Ufficio di controllo, non ritenendo superato l’insorto dissenso limitatamente alla questione inerente il rispetto della disposizione transitoria contenuta nell’art. 7, comma 20, del citato decreto-legge n. 78 del 2010, con relazione dell’11 maggio 2012, diretta al Consigliere delegato, ha proposto il deferimento della questione stessa alla sede collegiale.
Su apposita richiesta del Consigliere delegato n. 16744 del 14 maggio, il Presidente della Sezione Centrale, con l’ordinanza di cui si è innanzi detto, ha deferito la pronunzia sul visto e la conseguente registrazione del decreto in epigrafe alla Sezione stessa, convocandola per l’adunanza odierna.
Nel corso di quest’ultima, i rappresentanti del Ministero hanno confermato le valutazioni e le argomentazioni già svolte nelle deduzioni al foglio di rilievi, richiamando altresì, l’ulteriore memoria del 23 maggio 2012, portata a conoscenza in adunanza.
Considerato in
DIRITTO
La Sezione, in via pregiudiziale, ritiene che per il caso di specie debba essere risolta la questione inerente la assoggettabilità al controllo preventivo di legittimità, di cui all’art. 3, comma 1, della legge n. 20 del 1994, del provvedimento in epigrafe, con il quale il Ministero dello sviluppo economico affida alla Società “in house” Promuovi Italia, con apposita convenzione, la prosecuzione ed il rafforzamento di parte delle attività di assistenza tecnica rientrante nello specifico Programma Operativo Nazionale (PON), denominato, per brevità, “Ricerca e Competitività”, in parte finanziato con risorse nazionali a valere sul Fondo di cui alla legge 16 aprile 1987, n. 183 e in parte sul Fondo Europeo di Sviluppo Regionale per le Regioni Convergenza; Fondo quest’ultimo, appositamente previsto dal Regolamento (CE) n. 1083/2006 dell’11 luglio 2006 che individua, tra l’altro, un’apposita Sezione (v. artt. 45 e 46) dedicata all’assistenza tecnica per l’attuazione di programmi comunitari ad alta specializzazione tecnica approvati, nel caso di specie, dalla Commissione Europea con decisione C (2007) 3329 del 13 luglio 2007, in conformità al Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013.
Con riguardo alla legge nazionale n. 183 del 1987, concernente il coordinamento delle politiche per l’appartenenza dell’Italia alla Comunità Europea, è previsto un fondo di rotazione con amministrazione autonoma e gestione fuori bilancio ai sensi dell’art. 9 della legge 25 novembre 1971, n. 1041, con il quale vengono erogate alle amministrazioni pubbliche e ai privati interessati quote di finanziamento a carico del bilancio dello Stato, per l’attuazione di programmi di politica comunitaria individuati principalmente con legge finanziaria e sulla base delle indicazioni del CIPE.
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, (cfr., da ultimo, deliberazione n. 7/2010/P in data 4 febbraio 2010 della Sezione Centrale di controllo) suffragato dal chiaro disposto dell’art. 3, comma 4, della ripetuta legge n. 20 del 1994, le gestioni fuori bilancio e i fondi di provenienza comunitaria sono soggetti al controllo successivo sulla gestione da parte della stessa Corte, che ne verifica la rispondenza dei risultati conseguiti agli obiettivi fissati dalla legge sotto gli aspetti dell’efficienza, efficacia ed economicità.
Atti, contratti e provvedimenti, ricadenti in tali gestioni ma contemplati come autonome fattispecie riconducibili in quelle di cui all’art. 3, comma 1, della legge n. 20 del 1994, in alterne evenienze sono stati ritenuti assoggettabili al controllo preventivo di legittimità, riconoscendone l’autonoma valenza in considerazione dell’ ”articolato procedimento di spesa che interessa le attività che beneficiano, in toto o in quota parte, di siffatti fondi” (cfr. deliberazione di questa stessa Sezione n. 20/2010/PREV del 16 settembre 2010).
Nella fattispecie all’esame, connotata da profili di specificità, il Collegio rileva che un controllo di legittimità del provvedimento, in sede preventiva, interdittivo di un’azione amministrativa altamente tecnica inserita in una gestione meramente attuativa di un atto d’indirizzo del Ministro – quale quello richiamato dall’Amministrazione del 7 dicembre 2010, debitamente registrato da questa Corte – sia da escludere, in quanto incompatibile con il controllo successivo sulla gestione improntato a criteri che tengono conto della unitarietà della gestione stessa e dell’immediatezza dell’azione amministrativa.
Trattasi, in realtà, di un atto intrinsecamente privo di autonoma valenza, suscettibile di valutazioni unicamente in un contesto gestionale ove ogni atto vicendevolmente è procedimentale e consequenziale, che rinviene da una parte la sua legittimità con riguardo ad un atto presupposto d’indirizzo dell’attività gestoria già sottoposto al controllo preventivo della Corte e dall’altra la sua regolarità attraverso il controllo successivo sulla gestione nel suo insieme.
Il contenuto intrinsecamente connesso con il richiamato atto d’indirizzo già sottoposto al controllo preventivo di legittimità della Corte, nonché l’inserimento dello stesso in un procedimento improntato dal legislatore con criteri di unitarietà e speditezza dell’azione amministrativa, inducono il Collegio a ritenere il provvedimento “de quo” non suscettibile di assoggettamento al controllo preventivo di legittimità.
PQM
Dichiara il “non luogo a deliberare” sul provvedimento in epigrafe.
Così deliberato nelle Camere di consiglio del 24 e del 31 maggio 2012.
Il Presidente
Pietro De Franciscis
Il Relatore
Alberto Giacomini
Depositata in Segreteria il 19 giugno 2012
IL DIRIGENTE
Dott.ssa Paola Lo Giudice