Finanza pubblica: sull'ambito di applicazione dell'art. 9, co. 28, D.L. n. 78/2010

NOTA

Con il parere in rassegna, la Sezione Calabria si sofferma sulla portata applicativa dell’art. 9, co. 28, D.L. 31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni nella L. 30 luglio 2010 n. 122.

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Deliberazione n. 117/2012

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA

composta dai Magistrati

dott. Roberto Tabbita Presidente

dott. Giuseppe Ginestra Consigliere

dott. Natale Longo Consigliere

dott. Massimo Agliocchi Referendario (relatore)

Nella camera di consiglio del 13 luglio 2012

Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, nonché modificata, ai sensi dell’art. 3, comma 62 della Legge 24 dicembre 2007, n. 244, con la deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;

Visto il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;

Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie approvata nell’adunanza del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e i criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva;

Vista la deliberazione n. 9/SEZAUT/2009/INPR della Sezione delle Autonomie approvata nell’adunanza del 4 giugno 2009 avente ad oggetto “Modificazioni ed integrazioni degli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo”;

Vista la nota prot. n. 3807 del 23 aprile 2012, pervenuta a questa Sezione in data 11 maggio 2012, prot. n. 2219, con la quale il Sindaco del comune di Oppido Mamertina (RC) richiede un parere;

Vista l’ordinanza n. 27/2012 del 10 luglio 2012 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’odierna camera di consiglio;

Udito il relatore, Referendario dott. Massimo Agliocchi;

FATTO

Il Sindaco del Comune di Oppido Mamertina (RC), con la nota in premessa indicata, sottopone all’esame della Sezione un quesito in materia di spesa del personale. In particolare, il Sindaco, dovendo provvedere ad un’assunzione ex art. 110 del D.lgs. 267/2000, chiede se il limite alle assunzioni a tempo determinato, stabilito dall’art. 9, comma 28, del D.L. 78/2010, sia indistintamente ed alternativamente riferito alla spesa sostenuta allo stesso titolo nell’anno 2009, oppure alla medesima spesa sostenuta nel triennio 2007/2009.

Inoltre, il Sindaco chiede se la norma vincolistica appena citata sia derogabile dagli enti locali, anche alla luce di quanto previsto dalle Sezioni riunite e da altre Sezioni regionali di questa Corte, nonché in base a quanto disposto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 182/2011. Il Sindaco evidenzia anche l’indispensabilità e l’infungibilità della figura professionale da assumere (Responsabile area tecnica), qualificando il servizio tecnico come essenziale per l’ente e rientrante nell’elenco di cui alla Legge 42/2009.

Infine, il Sindaco precisa che l’ente è soggetto al patto di stabilità e non può effettuare assunzioni a tempo indeterminato in quanto non sussistono i requisiti di legge per siffatte assunzioni. Tuttavia, conclude il Sindaco, che l’ente rispetta tutti gli altri limiti previsti dalla legge in materia di spesa per il personale.

DIRITTO

1. In via preliminare è necessario verificare, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della Legge 131/2003, l’ammissibilità della richiesta di parere, tanto dal punto di vista soggettivo, ossia della legittimazione del richiedente, quanto nell’aspetto oggettivo, con riferimento cioè all’attinenza della materia oggetto del quesito alla contabilità pubblica, al carattere generale ed astratto della questione, nonché alla non interferenza dell’attività consultiva con altre funzioni della Corte dei conti ovvero di altre giurisdizioni.

1.1 Dal punto di vista soggettivo, in base a quanto previsto dall’art. 7, comma 8, della Legge 131/2003, la richiesta di parere in esame è ammissibile, provenendo, nelle more di attuazione della Legge regionale 5 gennaio 2007, n. 1, istitutiva del Consiglio delle autonomie locali nella regione Calabria, direttamente dal Sindaco del Comune di Oppido Mamertina (RC), organo di vertice dell’Amministrazione e rappresentativo dell’Ente ai sensi dell’art. 50 del Tuel (D.lgs. 267/2000).

1.2 Anche dal punto di vista oggettivo, prescindendo dalle concrete esigenze sottese alla richiesta di parere per come esposte dal Comune, l’istanza consultiva medesima deve ritenersi ammissibile, poiché riguarda, in sostanza, l’interpretazione di norme di legge, quindi astratte e generali per definizione, inerenti a norme di coordinamento della finanza pubblica che hanno come obiettivo quello del contenimento della spesa del personale e, pertanto, di indiscutibile incidenza sugli equilibri di bilancio e sulla contabilità pubblica in generale.

2. Passando al merito della richiesta di parere, appare innanzitutto necessario riportare il quadro normativo di riferimento.

Dispone l’art. 9, comma 28, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, nel testo risultante dalla Legge di conversione 30 luglio 2010, n. 122, successivamente modificato dall’art. 4, comma 102, lett. a) e b), della Legge 12 novembre 2011, n. 183, (Legge di stabilità per il 2012) che “A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti pubblici di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e integrazioni, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all’articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009”.

Per quanto attiene ai soggetti obbligati all’applicazione della disciplina vincolistica la norma aggiunge altresì che “Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale”.

Inoltre, la norma precisa che il mancato rispetto dei suddetti limiti costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale, aggiungendo altresì che per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto spese per le finalità previste ai sensi del presente comma, il limite di cui al primo periodo è computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009.

Per quanto riguarda, invece, l’ambito temporale di applicazione della citata norma, l’art. 1, comma 6-bis, del D.L. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito nella Legge 24 febbraio 2012, n. 14, statuisce che le disposizioni sopra citate “si applicano alle assunzioni del personale educativo e scolastico degli enti locali, nonché di personale destinato all’esercizio delle funzioni fondamentali di cui all’articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42, ed ai lavoratori socialmente utili coinvolti in percorsi di stabilizzazione già avviati ai sensi dell’articolo 1, comma 1156, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nei limiti delle risorse già disponibili nel bilancio degli enti locali a tal fine destinate, a decorrere dall’anno 2013”.

Infine, l’art. 4-ter, c. 12, del D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito in Legge 26 aprile 2012, n. 44 ha ulteriormente modificato la disciplina in esame, aggiungendo all’art. 9, c. 28, del D.L. 78/2010 il seguente periodo: “A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale; resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”.

3. Ciò premesso, va rilevato, in linea generale, che le norme appena citate si inseriscono nell’ambito della copiosa legislazione, sviluppatasi negli ultimi anni, finalizzata al contenimento della spesa del personale delle pubbliche amministrazioni, incidendo, in tal caso, su particolari tipologie di contratti di lavoro a tempo determinato (per un articolato esame della complessiva disciplina vincolistica e della relativa elaborazione giurisprudenziale in materia di spesa del personale si veda deliberazione di questa Sezione n. 41 del 11 maggio 2012).

Va quindi rammentato che le politiche assunzionali delle pubbliche amministrazioni sono soggette a svariati vincoli stabiliti da norme ad hoc che prendono in considerazione sia il livello complessivo della spesa del personale riferito a periodi precedenti (v. art. 1, c. 557, della Legge n. 296/2006, dove si fa riferimento, in generale, alla spesa del personale in serie storica, e art. 1, c. 562, della medesima legge, dove si fa riferimento, per gli enti non soggetti al patto di stabilità, ed in seguito alla modifica apportata dall’art. 4-ter, c. 11, del D.L. n. 16/2012, convertito in Legge n. 44/2012, alla spesa del personale sostenuta nell’anno 2008), sia la relazione esistente, in termini percentuali, tra l’aggregato di bilancio “spesa del personale” e il totale della spesa corrente (v. art. 76, c. 7, Legge n. 133/2008, dove è stabilito un rapporto percentuale che, a decorrere dal 1/1/2012, corrisponde al 50%). Inoltre, nell’ambito di tale legislazione vincolistica, è stato anche stabilito che le pubbliche amministrazioni soggette al patto di stabilità interno (cfr. Corte dei conti, Sezioni riunite n. 3/CONTR/2011, n. 4/CONTR/2011, n. 20/CONTR/2011, Sezione Lombardia n. 242/2012), pur rispettando il prescritto parametro percentuale tra spesa del personale e spesa corrente, sono autorizzate ad assumere nuovo personale a tempo indeterminato solo nel limite del 20% (oggi 40% a seguito della modifica apportata dall’art. 4-ter, c. 10, del D.L. n. 16/2012, convertito in Legge n. 44/2012) della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente (c.d. regola del turn over; v., ancora, art. 76, c. 7, Legge n. 133/2008, come modificata dalla Legge n. 44/2012). Le citate disposizioni limitative sono già state oggetto di interpretazione, sotto molteplici profili, da parte delle Sezioni regionali della Corte dei conti, nonché delle stesse Sezioni Riunite della Corte dei conti, che si sono pronunciate con varie delibere, tra le quali le più rilevanti sono la n. 48/CONTR/2011, n. 27/CONTR/2011 e n. 3/CONTR/2011.

Peraltro, si osserva, che solo con la legge di stabilità per il 2012 (Legge n. 183/2011), e quindi a decorrere dal 1° gennaio 2012, il limite posto dalla regola del turn over è stato reso applicabile esclusivamente alle nuove assunzioni di personale a tempo indeterminato e non a qualsivoglia altra tipologia contrattuale, quali in particolare i contratti c.d. flessibili, come precedentemente previsto (cfr. art. 4, c. 103, lett. a), legge di stabilità 2012). Tale innovazione va, verosimilmente, raccordata con le nuove disposizioni limitative delle assunzioni a tempo determinato sopra citate. In proposito, nella recente deliberazione n. 11/CONTR/2012, le Sezioni Riunite di questa Corte dei conti hanno avuto modo di precisare, tra l’altro, che le norme in materia di assunzioni presso gli enti locali, introdotte dalla legge di stabilità per il 2012, costituiscono un sistema compiuto in quanto, da un lato, precisano che i limiti al turn over riguardano le sole assunzioni a tempo indeterminato, mentre, da un altro punto di vista, introducono limiti di spesa che incidono sostanzialmente sulla possibilità di conclusione di rapporti contrattuali temporanei. In tal modo, la disciplina complessiva di limitazione alle assunzioni risulta diversamente articolata per quelle a tempo indeterminato, sottoposte ad un limite relativo al turn over, rispetto a quelle a tempo determinato, soggette ad un tetto di spesa riferito al livello raggiunto per la medesima tipologia contrattuale in un esercizio pregresso.

4. Ciò posto, entrando nel dettaglio dei quesiti promossi dal Comune di Oppido Mamertina, si rappresenta quanto segue.

4.1 Preliminarmente si evidenzia che la sopra citata disciplina limitativa delle assunzioni a tempo determinato (art. 9, c. 28, del D.L. 78/2010) deve ritenersi applicabile anche alle tipologie contrattuali previste dall’art. 110 del D.lgs. 267/2000, giacché trattasi, in base al chiaro ed univoco contenuto letterale della norma, di tipiche fattispecie contrattuali a tempo determinato (in tal senso, cfr. parere di questa Sezione n. 26 del 12 aprile 2012, nonché Sezione Lombardia n. 188 del 14 maggio 2012, n. 186 del 9 maggio 2012 e n. 13 del 19 gennaio 2012, Sezione Toscana n. 6 del 31 gennaio 2012).

4.2 Procedendo ora all’esame del primo quesito sottoposto dal Comune, inerente all’eventuale possibilità di applicazione alternativa del limite di spesa sostenuta per assunzioni a tempo determinato nel 2009, ovvero nel triennio 2007/2009, rileva la Sezione che, anche in tal caso, il dettato normativo non pone particolari problemi interpretativi, risultando evidente che l’applicazione del limite di spesa riferito alla spesa media sostenuta nel triennio 2007/2009 assume carattere subordinato e residuale rispetto a quello della spesa sostenuta nel 2009. Precisa, infatti, l’ultimo paragrafo dell’art. 9, comma 28, D.L. 78/2010 che solo per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto alcuna spesa per rapporti di lavoro flessibile può essere presa in considerazione la spesa media affrontata per le medesime finalità nel triennio 2007/2009. Pertanto, in presenza di spesa per lavoro a tempo determinato riferita all’anno 2009 ed a prescindere dall’entità dell’esborso sostenuto, come nel caso di specie (il Comune dichiara una spesa a tale titolo nel 2009 per euro 3.418,35), non è consentito fare ricorso al parametro della spesa media riferita al triennio 2007/2009.

4.3 Con riferimento al secondo quesito posto, seppur implicitamente, dal Comune ed inerente all’immediata applicabilità o meno della norma in esame anche agli enti locali, il Collegio rileva, preliminarmente, la non pertinenza con il caso in parola della decisione della Corte costituzionale citata dall’ente istante (sentenza n. 182 del 10 giugno 2011). Ciò in quanto nel suddetto arresto la Consulta si è pronunciata esclusivamente sui limiti di adattamento concessi agli enti dotati di potestà legislativa (Regioni e Province autonome) alle norme statali contenenti principi di coordinamento della finanza pubblica ex art. 117, c. 3, della Costituzione (cfr., in proposito, anche Corte costituzionale n. 326/2010, n. 52/2010, n. 237/2009, n. 169/2007 e n. 417/2005, nonché Corte dei conti, Sezioni Riunite deliberazione n. 5/CONTR/2011). Pertanto, non essendo le autonomie territoriali (Province e Comuni) dotate di poteri legislativi, seppur assegnatarie di funzioni normative di secondo grado, non appare ammissibile estendere il ragionamento sviluppato dalla Corte costituzionale anche alle autonomie locali.

Sulla medesima problematica si sono nuovamente espresse le Sezioni Riunite di questa Corte dei conti con la recente deliberazione n. 11/CONTR/12 del 17 aprile 2012, in base alla quale è stato affermato quanto segue:

a) i limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella Legge n. 122 del 30 luglio 2010, come modificato dall’art. 4, comma 102, della Legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012), costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale.

Gli enti locali sono tenuti pertanto a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative.

b) L’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei.

c) Nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adattamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati.

d) Resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.

Pertanto, le Sezioni riunite nel premettere che la norma in esame trova diretta ed immediata applicazione anche agli enti locali (cfr., in proposito, deliberazioni di questa Sezione n. 23 e n. 26 del 12 aprile 2012) ha tuttavia lasciato agli enti di minori dimensioni qualche margine di adattamento, qualora ciò si renda necessario al fine di salvaguardare particolari esigenze operative. Le Sezioni Riunite hanno peraltro subordinato tale possibilità di adeguamento, in qualche misura flessibile, della normativa nazionale di principio anche ad altri requisiti, quali l’indispensabile previo utilizzo dello strumento regolamentare da adottarsi esclusivamente nel caso in cui l’applicazione diretta della disciplina vincolistica potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali e non sussistendo altri possibili rimedi organizzativi, fermo comunque restando il rispetto dell’obiettivo di fondo della norma, ossia la riduzione della spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea. Infine, la deliberazione dell’organo nomofilattico di questa Corte dei conti segnala un possibile ambito di adeguamento della norma in esame consistente nella considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma medesima ai due distinti “blocchi” di lavoro flessibile (cfr. parere di questa Sezione n. 62 del 30 maggio 2012).

Spetta pertanto all’ente valutare, nell’ambito della sua discrezionalità gestionale ed alla luce di quanto esposto dalle Sezioni Riunite, se ricorrano, nel caso di specie, i presupposti per un adattamento “mirato” della citata norma nazionale di principio, tenuto conto, in ogni caso, di tutte le condizioni, appena viste, a cui tale (eventuale) margine di adeguamento è subordinato (ente di minori dimensioni, necessità di salvaguardare particolari esigenze operative, previa adozione di regolamento, rischio di non adempiere a funzioni fondamentali, assenza di differenti rimedi organizzativi interni), ed in ogni caso fermo restando il vincolo della riduzione della spesa per rapporti di lavoro flessibile. Inoltre, l’ente dovrà comunque rispettare il tetto posto alla complessiva spesa per il personale, nonché congruamente e puntualmente motivare la sussistenza dei suddetti presupposti normativi, come interpretati dalle Sezioni riunite (adempimenti che potranno essere oggetto di verifica in sede di giudizio sui bilanci consuntivi ex Legge 266/2005) (cfr. parere Sezione Lombardia n. 188 del 14 maggio 2012).

4.4 Infine, per quanto attiene all’ulteriore questione delle deroghe, normativamente ammesse, all’applicazione del vincolo di cui all’art. 9, c. 28, del D.L. 78/2010, richiamato il tessuto normativo sopra riportato, si ritiene che la fattispecie esposta dal Comune istante non rientri in alcuna delle deroghe previste sia dall’art. 1, comma 6-bis, del D.L. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito nella Legge 24 febbraio 2012, n. 14 (dove si fa riferimento, in sostanza, al personale educativo e scolastico, alla polizia locale, ai lavoratori socialmente utili), sia dall’art. 4-ter, c. 12, del D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito in Legge 26 aprile 2012, n. 44 (polizia locale, istruzione pubblica, settore sociale) (cfr., in proposito, parere di questa Sezione n. 62 del 30 maggio 2012).

P.Q.M.

nelle sopra esposte considerazioni ed osservazioni è il parere della Sezione.

Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, per il tramite della Segreteria, all’Amministrazione interessata.

Così deciso in Catanzaro, nella Camera di consiglio del 13 luglio 2012.

Il Relatore

F.to dott. Massimo Agliocchi

Il Presidente

F.to dott. Roberto Tabbita

Depositata in Segreteria il 13 luglio 2012

Il Direttore della Segreteria F.F.

F.to Dr. Elena RUSSO