Enti locali: sulle imputazione della spesa per incarichi dirigenziali ex art. 110 TUEL

NOTA

Il parere in rassegna risponde al quesito proposto dal Comune di Vibo Valentia diretto a conoscere come deve essere imputata la spesa per gli incarichi dirigenziali di cui all’art. 110, D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL), nell’ipotesi in cui il Comune si avvalga della possibilità, offerta dall’ultima parte del comma indicato, di rinnovare gli incarichi in corso e in scadenza entro il 31 dicembre 2012 superando i limiti quantitativi ordinariamente previsti.

All’esito dell’esame del “tormentato” quadro normativo relativo alla materia oggetto del quesito, e, in particolare, delle novità introdotte dall’art. 4ter, co.13, del D. L. 2 marzo 2012 n. 16, nel testo integrato dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, la Sezione conclude nel senso che la spesa per tutti gli incarichi di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000 disciplinati dall’art.19, co. 6-quater, del D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, ivi compresi i rinnovi conferiti superando i limiti ordinari previsti, è da considerare sempre e interamente come spesa per assunzioni a tempo determinato e contribuisce a determinare la complessiva spesa per il personale dell’ente ai fini della determinazione dei generali vincoli assunzionali ai quali tale fattispecie è pure subordinata.

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Deliberazione n. 169 /2012

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE di CONTROLLO per la CALABRIA

composta dai Magistrati

dott. Roberto TabbitaPresidentedott. Giuseppe GinestraConsiglieredott. Natale LongoConsiglieredott. Massimo AgliocchiReferendario (relatore)dott. Cosmo SciancaleporeReferendario

NELL’ADUNANZA DEL 6 SETTEMBRE 2012

VISTO l’art.100, co.2, della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n.20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il regolamento 14/2000 per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;

VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;

VISTA la legge 5 giugno 2003 n.131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267 recante il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;

VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie approvata nell’adunanza del 27 aprile 2004, avente a oggetto gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva;

VISTA la deliberazione n.9/SEZAUT/2009/INPR della Sezione delle Autonomie approvata nell’adunanza del 4 giugno 2009 avente ad oggetto “Modificazioni ed integrazioni degli Indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo”;

VISTA la delibera delle SS.RR. in sede di controllo n.8/CONTR/2010;

VISTA la delibera delle SS.RR. in sede di controllo n.54/CONTR/2010;

VISTA la nota prot. n.33231 del 2 luglio 2012, con la quale il Comunedi VIBO VALENTIA ha inoltrato richiesta di parere a questa Sezione;

VISTA l’ordinanza n.35/2012, con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’odierna seduta;

UDITO il Magistrato relatore Dott. Cosmo Sciancalepore;

FATTO

Il Comune di Vibo Valentia, con nota n.33231 del 2 luglio 2012, pervenuta alla Sezione in data 6 luglio 2012, prot. n.3123, con riferimento all’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001, ha chiesto come deve essere imputata la spesa per gli incarichi dirigenziali di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000, nell’ipotesi in cui il Comune si avvalga della possibilità, offerta dall’ultima parte del comma indicato, di rinnovare gli incarichi in corso e in scadenza entro il 31 dicembre 2012 superando i limiti quantitativi ordinariamente previsti.

AMMISSIBILITA’ SOGGETTIVA E OGGETTIVA

1. Sulla funzione consultiva.

La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è prevista dall’art.7, co.8, della legge n. 131/2003, il quale consente alle Regioni di chiedere alle Sezioni regionali di controllo “ulteriori forme di collaborazione” ai fini della regolare gestione finanziaria e della efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, “nonché pareri in materia di contabilità pubblica”, aggiungendo che “analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane”.

2. Sulla ammissibilità del quesito.

In via preliminare, va verificata la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi di ammissibilità della richiesta di parere.

2.1. Sotto il profilo soggettivo, poiché la richiesta di parere – nelle more dell’attuazione della legge regionale 5 gennaio 2007, n.1, istitutiva del Consiglio delle Autonomie Locali nella Regione Calabria – proviene direttamente dal Sindaco del Comune, quale Organo rappresentativo dell’Ente ai sensi dell’art.50 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n.267, la stessa richiesta deve ritenersi ammissibile.

2.2. Sotto il profilo oggettivo, va precisato preliminarmente che il perimetro della «materia della contabilità pubblica» è stato delimitato dalla Sezione delle autonomie della Corte dei Conti nell’adunanza del 27 aprile 2004, come integrata con successiva deliberazione n. 9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e ulteriormente chiarito con la deliberazione 54/CONTR/2010 delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti. Da tali documenti, considerato che qualsiasi attività amministrativa può avere riflessi finanziari e quindi, ove non si adottasse una nozione tecnica del concetto di contabilità pubblica, si renderebbe la Sezione regionale di controllo organo di consulenza generale della pubblica amministrazione, si desume che l’oggetto dell’attività consultiva è circoscritto alla sola attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli.

E’ stato altresì chiarito che ulteriori materie, estranee, nel loro nucleo originario, alla “contabilità pubblica”, in una visione dinamica dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri, possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal legislatore nell’ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Tra tali materie rientrano, ad esempio, quella concernente la spesa per il personale e quella riguardante le assunzioni (deliberazione 54/CONTR/2010 delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti).

Dalla vigente normativa, così come costantemente interpretata dalla Corte dei conti, si evince, inoltre, che la funzione consultiva attribuita alle Sezioni regionali non può concernere fatti gestionali specifici ma ambiti e oggetti di portata generale e non deve rispondere a questioni che possono formare oggetto di esame specifico da parte della stesse Sezioni Regionali in sede di controllo come di altri Organi, proprio per scongiurare interferenze e condizionamenti ed evitare di orientare le amministrazioni nelle scelte di condotte da tenere nelle riferite sedi.

Perché sussistano le necessarie condizioni oggettive di ammissibilità occorre quindi l’attinenza della richiesta con la materia della contabilità pubblica e il carattere generale e astratto della questione sottostante al quesito di modo che il parere non vada a incidere su specifiche fattispecie concrete sulle quali potrebbero pronunciarsi, nell’ambito della loro competenza, altri organi. La funzione consultiva attribuita alle Sezioni regionali della Corte dei conti infatti non può concernere fatti specifici ma ambiti e oggetti di portata generale. Risultano pertanto inammissibili le richieste concernenti casi o atti specifici al fine di escludere una ingerenza della Corte dei conti nella concreta attività gestionale dell’ente e una compartecipazione alla amministrazione attiva dello stesso.

Con specifico riferimento alle richieste oggetto della presente pronuncia, sotto il profilo della ammissibilità oggettiva, la Sezione ritiene che il quesito sia oggettivamente ammissibile sia perché rientrante nella materia della contabilità pubblica come sopra definita, sia perché avente carattere generale e astratto.

MERITO

1. Il Comune di Vibo Valentia, soggetto alla normativa sul patto di stabilità, in relazione all’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001, chiede a questa Sezione come deve essere imputata la spesa per gli incarichi dirigenziali di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000, nell’ipotesi in cui il Comune si avvalga della possibilità, offerta dall’ultima parte del comma indicato, di rinnovare gli incarichi in corso e in scadenza entro il 31 dicembre 2012 superando i limiti quantitativi ordinariamente previsti.

2. Appare opportuno, prima di entrare nel merito della questione, ricostruire molto sinteticamente il tormentato quadro normativo relativo alla materia oggetto del quesito.

L’art.110 del D.Lgs. 267/2000 stabilisce che lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili degli uffici o dei servizi, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire. I contratti indicati non possono avere durata superiore al mandato elettivo del Sindaco e del Presidente della Provincia in carica e sono risolti di diritto nel caso in cui l’ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie.

L’art.19 del D.Lgs. 165/2001, avente per oggetto gli incarichi di funzioni dirigenziali, al comma 6-quater (aggiunto dall’art.1 del D.Lgs. 141/2011 e così sostituito dall’art.4-ter, co.13, del D.L. 16/2012, nel testo integrato dalla legge 26 aprile 2012, n.44), prevede che il numero complessivo degli incarichi a contratto nella dotazione organica dirigenziale, conferibili ai sensi dell’art.110, co.1, del D.Lgs. 267/2000, in relazione al numero degli abitanti dell’ente, è stabilito nel limite massimo del 10%, del 13% o del 20% della dotazione organica della qualifica dirigenziale a tempo indeterminato. E’ prevista una ipotesi di legittimo superamento dei limiti quantitativi indicati: in via transitoria, con provvedimento motivato volto a dimostrare che il rinnovo è indispensabile per il corretto svolgimento delle funzioni essenziali degli enti, i limiti sopra indicati possono infatti essere superati, a valere sulle ordinarie facoltà assunzionali a tempo indeterminato, al fine di rinnovare, per una sola volta, gli incarichi in corso alla data di entrata in vigore della medesima norma (29 aprile 2012) e in scadenza entro il 31 dicembre 2012. Contestualmente, gli enti adottano atti di programmazione volti ad assicurare, a regime, il rispetto delle percentuali indicate.

L’art.9, co.28, del D.L. 78/2010 prevede, anche per gli enti locali, sia pure con alcune peculiarità (Corte dei conti, SS.RR., n.11/CONTR/2012), come regola generale, un limite di spesa per i contratti a tempo determinato pari al 50% della corrispondente spesa sostenuta nel 2009.

3. In sede consultiva, la Corte dei conti si è occupata più volte della questione della applicabilità dei limiti di spesa indicati dall’art.9, co.28, del D.L. 78/2010 ai contratti previsti dall’art.110 del TUEL, ivi compresi quelli ai quali fa riferimento l’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001. Le Sezioni regionali (compresa questa Sezione con deliberazione n.26/2012), in sede consultiva, hanno ripetutamente affermato che i contratti di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000, espressamente qualificati dal legislatore come “contratti a tempo determinato”, sono tutti soggetti ai limiti previsti dall’art.9, co.28, del D.L. 78/2010. Tale orientamento ha recentemente ricevuto l’autorevole avallo della Corte costituzionale (sentenza n.173/2012) che, nell’affrontare la questione della legittimità costituzionale dell’art.9, co.28, citato sollevata da alcune Regioni, ha avuto occasione di affermare che esso “pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato”. Considerato che i contratti di cui all’art.110 del TUEL non sono certamente contratti a tempo indeterminato (sono anzi espressamente definiti dal legislatore “contratti a tempo determinato”), i limiti previsti dall’art.9, co.28, del D.L. 78/2010, espressamente rivolto dal legislatore al contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, si applicano anche nei confronti dei contratti previsti dall’art.110 del TUEL ai quali fa riferimento l’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001.

L’applicabilità dell’art.9, co.28, del D.L. 78/2010 alla fattispecie in argomento appare altresì giustificata dalla circostanza che il limite previsto (50% della corrispondente spesa del 2009) non compromette affatto la possibilità per gli enti locali di avvalersi dei contratti in argomento, anche attraverso il rinnovo a valere sulle ordinarie facoltà assunzionali a tempo indeterminato. Applicare solo dei limiti di tipo quantitativo (es. 10% della dotazione organica della qualifica dirigenziale a tempo indeterminato), senza i limiti di spesa indicati, potrebbe inoltre addirittura comportare un aumento della spesa per tale tipo di contratti nel caso in cui l’ente interessato, in passato, avesse fatto scarso ricorso agli stessi, in contrasto con la finalità di contenimento della spesa per il personale costantemente perseguita dal legislatore negli ultimi anni.

4. Chiarita l’applicabilità a tutti i contratti previsti dall’art.110 del TUEL (ivi compresi quelli ai quali fa riferimento l’art.19, co.6-quater più volte citato) dei limiti di spesa previsti dall’art.9, co.28, del D.L. 78/2010, appare opportuno fornire altresì alcuni ulteriori chiarimenti in ordine alla normativa in parola.

In primo luogo, l’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001 deve essere interpretato in modo combinato con l’art.110 del D.Lgs. 267/2000. Occorre pertanto che, nella applicazione della normativa in argomento, si tenga conto di quanto stabilito dal citato art.110 in ordine alla necessaria previsione statutaria di tali incarichi, alla normativa regolamentare sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, alla durata (anche del rinnovo) che non può superare il mandato elettivo del Sindaco o del Presidente della Provincia in carica, al trattamento economico e alla risoluzione di diritto del contratto nel caso in cui l’ente dichiari il dissesto o venga a trovarsi in situazione strutturalmente deficitaria.

In secondo luogo, come affermato più volte dalla giurisprudenza contabile, il conferimento di tali incarichi deve avvenire nel rispetto delle varie norme vigenti volte a limitare le assunzioni e a contenere le spese per il personale. Per il conferimento di tali incarichi, indipendentemente dal rispetto o dal legittimo superamento dei limiti ordinariamente previsti, è sempre necessario pertanto, ad esempio, che l’ente interessato abbia rispettato il patto di stabilità (se obbligato) e il prescritto rapporto tra spesa del personale e spesa corrente. Per tali incarichi quindi valgono i generali limiti assunzionali, ivi compresi quelli rivolti in modo specifico a limitare i contratti a tempo determinato.

Resta inteso poi che i rinnovi di cui all’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001 devono essere disposti, con adeguata motivazione, nei limiti indicati dalla stessa norma, limiti da interpretare necessariamente in senso restrittivo sia in virtù del carattere eccezionale di tale normativa, sia per la finalità di contenimento della spesa per il pubblico impiego costantemente perseguita negli ultimi anni dal legislatore.

5. Descritta sinteticamente la normativa vigente in materia e chiariti, altrettanto sinteticamente, i limiti di applicazione dell’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001 (che prevede limiti quantitativi e non di spesa come il più volte citato art.9, co.28), come richiesto dal Comune istante, occorre ora definire le modalità di imputazione della spesa derivante dalla volontà dell’ente di avvalersi della possibilità offerta dall’ultima parte del comma in argomento (rinnovo degli incarichi ex art.110 del D.Lgs. 267/2000 in corso e in scadenza entro il 31 dicembre 2012, con superamento dei limiti ordinari previsti).

L’ente istante ha formulato tre possibili interpretazioni:

a) La spesa sostenuta prima della naturale scadenza dei contratti in corso deve essere imputata sui fondi per le assunzioni a tempo determinato, la spesa sostenuta successivamente deve essere imputata sui fondi per le assunzioni a tempo indeterminato;

b) La spesa per i dirigenti che rientrano nei limiti ordinari deve essere imputata sui fondi per le assunzioni a tempo determinato, la spesa per gli altri dirigenti deve essere imputata sui fondi per le assunzioni a tempo indeterminato;

c) La spesa per tutti i dirigenti, per l’intero anno, va imputata interamente o sui fondi per le assunzioni a tempo indeterminato o sui fondi per le assunzioni a tempo determinato (questa è, secondo l’ente richiedente, l’interpretazione del proprio Organo di revisione).

Questa Sezione ritiene che tutti i conferimenti degli incarichi di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000 previsti dall’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001, ivi compresi quindi gli incarichi rinnovati che superano i limiti ordinari, sotto il profilo della spesa, devono essere computati interamente come spesa per assunzioni a tempo determinato. I contratti previsti dall’art.110 del D.Lgs. 267/2000 sono infatti espressamente definiti dal legislatore contratti “a tempo determinato” e quindi, nei loro confronti, si applicano tutti i limiti quantitativi, anche di spesa, previsti in materia di personale a tempo determinato. Come già indicato, in tal senso, si sono pronunciate recentemente non solo, in sede consultiva, varie Sezioni regionali della Corte dei conti (ivi compresa questa Sezione con deliberazione n.26/2012) ma anche, in via incidentale, la Corte costituzionale (sentenza n.173/2012).

Non induce a conclusioni diverse l’ultima parte del comma 6-quater in esame. Tale norma, di natura transitoria ed eccezionale, a determinate condizioni, previo rispetto della vigente normativa in materia di tagli alle spese per il personale e di limiti alle assunzioni, consente di superare i limiti numerici ordinariamente previsti per il conferimento degli incarichi di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000 (nel caso del Comune richiedente pari al 20% della dotazione organica della qualifica dirigenziale a tempo indeterminato) ma non prevede deroghe ai limiti di spesa (50% della spesa sostenuta nel 2009) per il personale a tempo determinato, categoria alla quale è riconducibile, per le ragioni prima indicate, il personale incaricato ai sensi dell’art.110 del D.Lgs. 267/2000.

L’eventuale applicazione della norma in parola e, quindi, il conferimento di un numero di incarichi ex art.110 maggiore rispetto a quello ordinariamente previsto ha, inoltre, come conseguenza, fino al permanere della situazione di superamento dei limiti ordinari indicata, la corrispondente riduzione della possibilità di assumere a tempo indeterminato. Pertanto, se un ente ha la possibilità di assumere un certo numero di unità a tempo indeterminato (es. in virtù di cessazioni di personale dell’anno precedente), tale numero viene ridotto in misura pari al numero di incarichi ex art.110 conferiti in eccedenza rispetto al limite ordinario.

La spesa per tutti gli incarichi disciplinati dall’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001 contribuisce ovviamente anche a determinare l’importo complessivo della spesa per il personale dell’ente rilevante ai fini della determinazione dei generali vincoli assunzionali ai quali comunque la fattispecie in argomento è subordinata. Si rammenta in proposito che, ai sensi dell’art.1, co.557-bis, della legge 296/2006, per gli enti sottoposti al patto di stabilità, costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per il personale di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000.

In conclusione, la spesa per tutti gli incarichi di cui all’art.110 del D.Lgs. 267/2000 disciplinati dall’art.19, co.6-quater, del D.Lgs. 165/2001, ivi compresi i rinnovi conferiti superando i limiti ordinari previsti, è da considerare sempre e interamente come spesa per assunzioni a tempo determinato e contribuisce a determinare la complessiva spesa per il personale dell’ente ai fini della determinazione dei generali vincoli assunzionali ai quali tale fattispecie è pure subordinata.

P.Q.M.

La Sezione regionale di controllo per la Calabria rende il parere nei termini sopra riportati.

Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune di Vibo Valentia.

Così deciso in Catanzaro il 6 settembre 2012.

Il Magistrato Relatore Il Presidente

Dott. Cosmo SCIANCALEPORE Dott. Roberto TABBITA

Depositata in segreteria il 20 settembre 2012

Il Direttore della segreteria

D.ssa Elena RUSSO