Finanza pubblica: leasing in costruendo e limiti all'indebitamento di enti locali

NOTA

Il parere in rassegna si sofferma sulle condizioni per l’applicazione dei limiti all’indebitamento degli enti locali a operazioni di leasing immobiliare in costruendo.

In argomento v., citato in motivazione, Corte conti – sez. contr. Lombardia – parere 14 marzo 2013 n. 91

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del. n.12/2013/PAR

Repubblica italiana

La Corte dei conti

in

Sezione regionale di controllo

per l’Abruzzo

nella Camera di consiglio del 25 marzo 2013

composta dai Magistrati:

Maurizio TOCCAPresidenteLucilla VALENTEConsigliereGiovanni MOCCIConsigliereNicola DI GIANNANTONIOConsigliereAndrea BALDANZAConsigliere (relatore)Oriana CALABRESIConsigliere

visto l’articolo 100, comma 2, della Costituzione;

visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni;

vista la legge 7 dicembre 2012, n. 213 recante disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali;

visto il Regolamento concernente l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, nel testo modificato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229/CP/2008 del 19 giugno 2008 (G.U. n. 153 del 2 luglio 2008);

vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, relativa alle “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”;

vista la delibera della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, del 4 giugno 2009, n. 9, recante “Modifiche ed integrazioni degli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo”;

vista la delibera della Corte dei conti, Sezioni Riunite, del 26 marzo 2010, n. 8, recante “Pronuncia di orientamento generale” sull’attività consultiva;

vista la delibera della Corte dei conti, Sezioni Riunite, del 21 ottobre e 8 novembre 2010, n. 54;

vista la deliberazione del 4 marzo 2013, n. 8/2013/INPR con la quale la Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo ha approvato il “Programma di controllo per l’anno 2013”, ai sensi dell’articolo 5, comma 2, del citato regolamento;

vista la nota ricevuta in data 28 febbraio 2011 con la quale il Sindaco del Comune di Montesilvano (PE) ha posto un quesito in merito all’ascrivibilità del contratto di leasing immobiliare in costruendo all’interno delle forme di indebitamento precluse dagli artt. 77, 77-bis comma 20, lett. b), 77-ter, lett. b), del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133;

vista l’ordinanza del 21 marzo 2013, n. 10/2013, con la quale il Presidente della Sezione ha deferito la questione all’esame collegiale;

udito il relatore, Consigliere Andrea BALDANZA;

FATTO

Il Sindaco del Comune di Montesilvano con nota del 23 febbraio 2011, ha presentato una richiesta di parere in merito alla legittimità delle procedure di copertura delle spese per la realizzazione di palestre presso i poli scolastici di Villa Carmine, Via Saragat e di Via Inghilterra. Nei bilanci di previsione per gli anni 2009 e 2010 non è stata stanziata nessuna somma per il pagamento dei canoni di locazione dei tre immobili. Tali opere saranno realizzate mediante leasing immobiliare della durata di 20 anni, decorrenti dalla data di consegna del bene, con contestuale cessione del diritto di superficie alla società di leasing per il tempo di realizzazione dell’opera e per la durata del leasing con cessazione coincidente con il pagamento del prezzo per l’opzione finale di acquisto. Con determinazioni dirigenziali del 18 ottobre 2009 n. 1026, n. 1027 e n. 1028 le opere sono state aggiudicate per un importo di € 2.000.000 ciascuna. L’Amministrazione comunale ha tuttavia sospeso la procedura nutrendo incertezze in merito alla conformità della modalità di copertura della spesa mediante leasing immobiliare con riferimento al rispetto del patto di stabilità interno.

DIRITTO

La richiesta in esame deve ritenersi ammissibile in quanto proposta dal Sindaco del Comune di Montesilvano ed inerente una questione riconducibile all’interno della nozione della contabilità pubblica.

Il leasing immobiliarein costruendo è disciplinato dall’articolo 160-bis del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 integrando un contratto in virtù del quale un soggetto abilitato concede in godimento alla pubblica amministrazione un bene immobile (opera pubblica in costruendo) dietro pagamento, da parte dell’ente pubblico, di un canone periodico per un determinato numero di anni, al termine dei quali l’ente medesimo ha il diritto di acquisirne la proprietà pagando un riscatto di importo predeterminato. Tale strumento solleva l’ente committente dall’onere di corrispondere anticipatamente il capitale

Nel caso di leasing in costruendo il pagamento di un canone non costituisce il corrispettivo per la locazione del bene, quanto una modalità pattizia per la restituzione di un finanziamento che si presuppone avvenuto per una somma corrispondente al valore dell’operazione economica posta in essere, il quale è la risultante del costo del bene comprensivo dell’ammortamento, dell’interesse sul capitale investito, dell’utile e delle spese sostenute.

Con riferimento all’inquadramento dei pagamenti sottesi a tale modello contrattuale ed in particolare all’applicazione dei limiti all’indebitamento degli enti locali, appare sufficiente rinviare quanto affermato dalle Sezioni Riunite di questa Corte dei conti secondo cui “i criteri contenuti nelle decisioni Eurostat ai quali l’art. 3 comma 15-ter del codice dei contratti, fa richiamo, stabilendo che “alle operazioni di partenariato pubblico-privato (PPP) si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat”. Infatti, nell’ambito della specificazione dei vincoli di finanza pubblica che gli Stati che compongono l’Unione europea devono seguire in materia di disavanzo e debito pubblico, è stato messo in luce che la spesa inerente la costruzione di opere pubbliche non grava sul bilancio dell’ente a condizione che il rischio concernente la costruzione dell’opera ricada sul soggetto realizzatore e che a quest’ultimo venga addossato anche un rischio ulteriore consistente, alternativamente, in quello riferito alla domanda, vale a dire all’utilizzo da parte degli utenti finali ovvero nella disponibilità del servizio connesso alla realizzazione dell’opera. Secondo la determinazione Eurostat in data 11 febbraio 2004, sui partenariati pubblico-privati per rischio di costruzione si intende oltre a quello che di regola sopporta l’appaltatore/concessionario in ordine al rispetto dei tempi, dei costi e della qualità pattuiti, anche il fatto che l’esecutore venga pagato subordinatamente alla reale ed effettiva realizzazione dell’opera. Per rischio di domanda si intende il tipico rischio riferito all’utilizzo dell’opera (o del servizio connesso) da parte dell’utenza finale. Per rischio di disponibilità, infine, si intende il fatto che il realizzatore deve mettere a disposizione degli utilizzatori finali l’infrastruttura e il committente corrisponderà un canone destinato a remunerare, oltre alla disponibilità del servizio, anche (in tutto o in parte) il costo di realizzazione dell’opera. Per potersi ritenere che l’intervento realizzato tramite operazioni di leasing immobiliare sia considerabile quale partenariato pubblico-privato ai fini dell’inserimento nella contabilità pubblica, e, in particolare, per non essere considerato nel calcolo del disavanzo e del debito pubblico, rispetto ai tre rischi classificati da Eurostat di costruzione, di domanda e di disponibilità, almeno due – normalmente quelli di costruzione e di domanda negli interventi relativi alla realizzazione di opere pubbliche – devono pienamente sussistere in modo sostanziale e non solo formale a carico del privato. La mancata sussistenza di almeno due parametri indica che l’operazione non ha realmente natura di partenariato con utilizzo di risorse private ma che, di fatto, rientra nella piena disponibilità e rischio per l’ente pubblico.

Se l’operazione non rispetta i criteri indicati sopra non può essere considerata quale partenariato pubblico-privato e dovendo essere inserita nel calcolo del disavanzo e del debito nazionale, analogamente deve essere qualificata come operazione di indebitamento dell’ente territoriale. L’assunzione dell’obbligo di pagamento del canone, ove non sussistano i requisiti indicati sopra per il riconoscimento di operazione di partenariato pubblico-privato, rientra a pieno titolo nella nozione di indebitamento. Tali criteri forniscono argomenti atti a dimostrare che: il leasing immobiliare in costruendo può costituire una forma di indebitamento, il suo impiego dovrebbe essere riservato ai casi nei quali ricorrano particolari condizioni di convenienza ed esso non può essere impiegato per eludere vincoli o limiti che le regole di finanza pubblica pongano all’operato dell’ente locale. Nello schema del leasing in costruendo l’ente pubblico committente darà inizio al pagamento del canone di leasing solo dopo il collaudo e la consegna dell’opera, mentre la società di leasing, durante il tempo della costruzione, ha pagato all’impresa costruttrice gli stati di avanzamento dei lavori, di conseguenza avrà diritto agli interessi sulle somme anticipate nella misura concordata” (Corte dei conti, Sezioni Riunite, delibera 16 settembre 2011, n. 49).

In seguito alla suddetta pronuncia, resa in sede di nomofilachia e, di conseguenza, vincolante per tutte le Sezioni della Corte dei conti, si è precisato che, ricorrendo al metodo di contabilizzazione c.d. finanziario, “la spesa per il pagamento dei canoni [deve] impegnarsi al titolo III, relativamente alla quota di capitale rimborsato, e al titolo I quale onere finanziario per le spese correnti in relazione alla quota di interessi. In base a questi criteri, conclusivamente, deve ritenersi che il leasing incida, come le altre operazioni di provvista di capitali, sia sui limiti di spesa che sui limiti di indebitamento dell’ente” (Corte dei conti, Sez. Lombardia, delibera 14 marzo 2013, n. 91).

P.Q.M.

DELIBERA

la Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo rende il parere nei termini di cui alla motivazione.

DISPONE

che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Sindaco di Montesilvano ed al Presidente del Consiglio comunale.

Così deliberato a L’Aquila, nella Camera di consiglio del 25 marzo 2013.

L’EstensoreF.to Andrea BALDANZAIl PresidenteF.to Maurizio TOCCA

Depositata in Segreteria il 05/04/2013

Il Funzionario preposto al Servizio di supporto

F.to Alessandra D’Angelo