NOTA

La Sezione Lombardia ritiene legittima la concessione da parte del comune di un contributo per l’acquisto di libri di testo alle famiglie degli alunni residenti che frequentano il triennio della scuola secondaria di primo grado, contributo ulteriore rispetto a quello erogato dalla Regione.

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Lombardia            335/2012/PAR

 REPUBBLICA ITALIANA

LA

CORTE DEI CONTI

IN

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA

LOMBARDIA

composta dai magistrati:

dott. Nicola Mastropasqua                               Presidente

dott. Giuseppe Zola                                        Consigliere

dott. Gianluca Braghò                                     Primo Referendario

dott. Massimo Valero                                      Primo Referendario

dott. Alessandro Napoli                                   Referendario

dott.ssa Laura De Rentiis                                Referendario

dott. Donato Centrone                                    Referendario

dott. Francesco Sucameli                                Referendario

dott. Cristiano Baldi                                        Referendario (relatore)

dott. Andrea Luberti                                       Referendario

nell’adunanza in camera di consiglio del 17 luglio 2012

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;

Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;

Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;

Vista la nota n. 4817/2012 con la quale il sindaco del comune di Bonate Sotto ha richiesto un parere in materia di contabilità pubblica;

Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003;

Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del sindaco del comune sopra citato;

Udito il relatore dott. Cristiano Baldi;

PREMESSO CHE

Il sindaco del comune di Bonate Sotto, con nota n. 4871 del 4 luglio 2012, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un duplice parere in ordine:

a)    alla possibilità di erogare un contributo economico alle famiglie degli alunni residenti che frequentano il triennio della scuola secondaria di primo grado, ulteriore rispetto ad analogo contributo regionale;

b)    alle concrete modalità di erogazione del suddetto contributo ed in particolare se debba o meno essere necessariamente legato alla situazione economica del nucleo familiare del richiedente, con creazione di differenti scaglioni reddituali.

In particolare, il Comune precisava quanto segue:

• l’art. 2, comma 1, della legge Regionale della Lombardia 20.03.1980 n. 31 “Diritto allo Studio – norme di attuazione” prevede espressamente “il diritto allo studio è assicurato mediante interventi diretti a facilitare la frequenza nelle scuole materne e dell’obbligo; …a favorire la prosecuzione degli studi ai capaci e meritevoli anche se privi di mezzi, nonché il completamento dell’obbligo scolastico … “;
  • il successivo art. 16 prevede “i comuni singoli o associati deliberano, entro il mese di luglio, il piano di intervento per la attuazione del diritto allo studio, coordinando con le proprie risorse i finanziamenti regionali…”;
  • la Regione Lombardia, con la legge 6.8.2007 n. 19 “Norme sul sistema educativo di istruzione e formazione della Regione Lombardia” ha istituito la cosiddetta “Dote Scuola” che si concretizza nell’attribuzione di buoni e contributi alle famiglie degli allievi frequentanti le istituzioni scolastiche e formative del sistema educativo di istruzione e formazione;
  • La Dote Scuola regionale, nelle diverse componenti di sostegno al reddito, buono scuola e merito, è stata confermata anche per l’anno scol. 2012/2013 e viene concessa sulla base della certificazione ISEE rilasciata ai sensi del D.Lvo 31.03.1998 n. 109 e ss.mm.ii. per un importo inferiore o uguale a € 15.458,00;
  • il Comune di Bonate Sotto, nell’ambito degli interventi compresi nel piano del diritto allo studio per l’anno scol. 2012/2013, intende erogare alle famiglie degli alunni residenti frequentanti la Scuola Secondaria di primo grado un contributo economico che copra l’intero costo di acquisto dei libri di testo ministeriali per il triennio.

AMMISSIBILITA’

La richiesta di parere di cui sopra è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla norma contenuta nell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “pareri in materia di contabilità pubblica”.

La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge 131/2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti.

La Sezione, preliminarmente, è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità della richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva prevista dalla normazione sopra indicata.

Con particolare riguardo all’individuazione dell’organo legittimato a inoltrare le richieste di parere dei Comuni, si osserva che il sindaco del comune è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.

Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla.

Con riguardo alle condizioni di ammissibilità oggettiva, occorre rilevare che la disposizione contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131 deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.

Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.

Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite in particolare con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.

Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che anzi le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.

Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici” da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).

Il limite della funzione consultiva come sopra delineato fa escludere qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell’autorità che la svolge o che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.

L’attività consultiva, in sostanza, ha la medesima funzione d’indirizzo degli enti locali al raggiungimento di obiettivi e finalità di gestione che ricalcano i contenuti tipici dell’attività di controllo della Corte: in tal modo gli enti possono raggiungere gli obiettivi stessi sin dall’inizio dell’attività nell’ambito di un moderno concetto della funzione di controllo collaborativo.

Alla luce delle superiori considerazioni vanno esaminati i due quesiti formulati dal Comune di Bonate Sotto.

Mentre il primo quesito (legittimità dell’erogazione di un contributo) appare rispondente ai canoni esposti afferendo alla materia della contabilità pubblica, giudizio diverso va riservato al secondo quesito (modalità di erogazione del contributo).

In quest’ultimo caso, infatti, il sindaco del comune istante non chiede un ausilio interpretativo relativo alle normative e conseguenti atti applicativi che “disciplinano in generale l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione della spesa, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli”.

Né  il quesito riguarda l’interpretazione di norme disciplinanti le “modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione – contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”  (Sezioni Riunite, Delibera n. 54 del 17 novembre 2010).

Le concrete modalità di erogazione del contributo afferiscono ad una scelta gestoria propria dell’Amministrazione, scelta priva di riflessi generali sul piano della contabilità.

MERITO

La questione in esame concerne la possibilità o meno, per il comune istante, di concedere un contributo per l’acquisto di libri di testo alle famiglie degli alunni residenti che frequentano il triennio della scuola secondaria di primo grado, contributo ulteriore rispetto a quello erogato dalla Regione Lombardia.

E’ chiaro che la decisione da parte dell’Amministrazione di provvedere o meno a determinate tipologie di spesa è frutto di una valutazione propria dell’Ente medesimo, rientrante nelle prerogative esclusive dei relativi organi decisionali, pur nel rispetto delle previsioni legali e nell’osservanza delle regole di sana gestione finanziaria e contabile.

Ed è altrettanto chiaro che, rimessa all’ente locale ogni valutazione di opportunità e di compatibilità con la situazione finanziaria, la scelta di erogare un contributo per l’acquisto di libri scolastici rientra nell’alveo della legittima discrezionalità dell’Amministrazione.

Il quadro normativo conferma in maniera evidente quanto esposto.

Ai sensi degli articoli 42 e 45 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 24 luglio 1977 spettano ai Comuni le funzioni amministrative in materia di assistenza scolastica, “che concernono tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi, a favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private, anche se adulti, l’assolvimento dell’obbligo scolastico nonché, per gli studenti capaci e meritevoli ancorché privi di mezzi, la prosecuzione degli studi. Le funzioni suddette concernono fra l’altro: gli interventi di assistenza medico-psichica; l’assistenza ai minorati psico-fisici; l’erogazione gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole elementari”.

L’art. 327 del d.lgs. n. 297 del 16 aprile 1994 conferma tali principi statuendo che “le funzioni amministrative trasferite alle regioni ai sensi degli articoli 42, 43 e 45 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 in materia di diritto allo studio concernono tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare, mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi, a favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private, anche se adulti, l’assolvimento dell’obbligo scolastico nonché, per gli studenti capaci e meritevoli ancorché privi di mezzi, la prosecuzione degli studi. Le funzioni suddette concernono fra l’altro: gli interventi di assistenza medico-psichica; l’assistenza ai minorati pisco-fisici; l’erogazione gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole elementari. Le funzioni amministrative indicate nel comma 1 sono attribuite ai comuni che le svolgono secondo le modalità previste dalla legge regionale”.

Dalle norme richiamate si ricava la competenza del Comune, anche in relazione al principio di sussidiarietà orizzontale ed in coerenza con il diritto allo studio costituzionalmente garantito e con il principio di eguaglianza sostanziale, all’erogazione di contributi idonei a facilitare l’assolvimento dell’obbligo scolastico.

D’altra parte, la stessa legge regionale richiamata dal comune (L.R. Lombardia n. 31/1980) assegna espressamente ai comuni tutti gli interventi idonei a garantire il diritto allo studio, tra cui, evidentemente, l’erogazione di contributi diretti a “favorire la prosecuzione di studi a capaci e meritevoli anche se privi di mezzi”. Ancora, l’articolo 16 dispone che i comuni coordinino le proprie risorse con i finanziamenti regionali: non vi è, pertanto, alcuna incompatibilità tra il contributo regionale e quello che intende erogare il comune.

Se è vero che l’erogazione di contributi agli studenti della scuola dell’obbligo avviene normalmente con risorse trasferite dallo stato e ripartite dalle Regioni (articolo 27 legge n. 448/98 e successive leggi di rifinanziamento), nulla osta a che un comune, disponendo di risorse proprie, decida di estendere la platea dei beneficiari il contributo.

Ribadita la legittimità della scelta del Comune, va infine esclusa l’applicabilità delle limitazioni poste dall’articolo 6, commi 8 e 9, del d.l. n. 78/2010: la concessione di erogazioni a privati per l’acquisto di libri scolastici esula sia dal concetto di sponsorizzazione (vedi il precedente della Sezione n. 1075 del 23.12.2010) che da quello di “spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza”.

E’ chiaro, peraltro, che la finalizzazione del contributo alla garanzia del diritto allo studio dovrà prevedere forme di concessione e/o di controllo che garantiscano la destinazione dell’erogazione.

Sotto questo punto di vista, notevoli perplessità solleva la scelta di erogare una somma per il futuro (il contributo dovrebbe concernere i libri per l’intero triennio): tale formula, infatti, rende eccessivamente labile il necessario collegamento tra la spesa e la finalità latu sensu scolastica.

Il rischio, detto in altri termini, è che dopo l’erogazione della somma vengano meno le condizioni legittimanti il beneficio: si pensi, ad esempio, ad un cambio di residenza dell’alunno – residente.

Sarebbe preferibile, pertanto, un’erogazione annuale condizionata alla prova della spesa sostenuta.

Con riferimento, invece, al secondo quesito formulato dal comune, pur ribaditane l’inammissibilità, sarà cura dell’Amministrazione, in ottemperanza ai principi di trasparenza e ragionevolezza, evidenziare i presupposti di fatto e di diritto (criteri e modalità) per la concessione dell’erogazione, presupposti che, ovviamente, dovranno avere carattere oggettivo e di generalità ed astrattezza (art. 12 legge n. 241/1990).

P.Q.M.

Nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione.

Così deciso nell’adunanza del 17 luglio 2012.

Il Relatore                                           Il Presidente

(dott. Cristiano Baldi)                           (dott. Nicola Mastropasqua)

Depositato in Segreteria

     il 19 luglio 2012

Il Direttore della Segreteria

(dott.ssa Daniela Parisini)