NOTA
Con il parere in rassegna, la Sezione Lombardia risponde ai quesiti posti dal Comune di Sarezzo (BS), il quale chiedeva di conoscere se il vincolo stabilito dall’art. 4 co. 102 L. 12 novembre 2011 n. 183, di modifica dell’art. 9 co. 28, D.L. n. 78/2010, che estende agli enti locali, quale norma di principio, la regola in vigore per le Amministrazioni statali in termini di limitazione dei contratti flessibili, possa essere derogato per garantire i servizi ritenuti dall’Ente infungibili ed essenziali.
La Sezione Lombardia, facendo seguito ai chiarimenti offerti da Corte conti – SS.RR. n. 1/CONTR/2012 17 aprile 2012 n. 11, che riportiamo in formato pdf (delibera_11_2012_contr), evidenzia che:
“a) I limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale.
Gli enti locali sono tenuti pertanto a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative;
b) L’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei.
c) Nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati.
d) Resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.“
* * *
Lombardia/193/2012/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai Magistrati:
dott. Nicola Mastropasqua Presidente
dott. Giuseppe Zola Consigliere
dott. Gianluca Braghò Primo Referendario
dott. Massimo Valero Primo Referendario
dott. Alessandro Napoli Referendario (relatore)
dott. Donato Centrone Referendario
dott. Francesco Sucameli Referendario
dott. Cristiano Baldi Referendario
dott. Andrea Luberti Referendario
nella camera di consiglio del 8 maggio 2012
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, nonché con la deliberazione n. 229 in data 19 giugno 2008 del Consiglio di Presidenza;
Visto il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota n. 832 del 13 gennaio 2012 pervenuta a questa Sezione in data 23 gennaio 2012 (prot. corte conti n. 310/2012) dal Sindaco del Comune di Sarezzo (BS);
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per deliberare, tra le altre, sulla richiesta proveniente dal Comune di Sarezzo (BS);
Vista la deliberazione di questa Sezione n. 36/2012/QMIG del 13 febbraio 2012, con la quale è stata sospesa la pronuncia su alcune richieste di parere relative alla medesima problematica, fra le quali la richiesta proveniente dal Comune di Sarezzo (BS), in attesa della definizione della questione di massima di particolare rilevanza ai sensi dell’art. 17 comma 31, del D.L. 78/09 convertito in L. 102/2009;
Vista la deliberazione n. 11/CONTR/12 del 17 aprile 2012 assunta dalle Sezioni Riunite in sede di Controllo in ordine a tale questione di massima;
Vista le ordinanze con le quali il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio del 8 maggio 2011 per deliberare, tra le altre, sulla richiesta proveniente dal Comune di Sarezzo (BS) alla luce della predetta deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di Controllo;
Udito il relatore, dott. Alessandro Napoli;
PREMESSO IN FATTO
Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Sarezzo (BS) chiede alla Sezione un parere su quanto di seguito esposto.
La legge n. 183 del 12.11.2011 (legge di stabilità 2012) ha modificato l’art.9, comma 28, del D.L. 78/2010 prevedendo per gli enti locali la possibilità di avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti co.co.co. nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.
L’ente locale istante è un Comune di 13.547 abitanti della provincia di Brescia, ubicato a circa 20 Km a nord della città; dal punto di vista organizzativo è suddiviso in sei aree funzionali distinte, con un organico complessivo di n. 92 dipendenti di ruolo.
L’Amministrazione gestisce in economia da molti anni una residenza sanitaria per anziani (RSA), denominata “Madre Teresa di Calcutta”, garantendo le prestazioni sanitarie e di assistenza agli ospiti (n. 75) attraverso l’impiego di personale medico e di personale sanitario, in particolare Operatori socio assistenziali (OSA B-1) e Operatori socio sanitari (OSS-B3), organizzati in turni di lavoro in modo da assicurare piena funzionalità alla struttura 24 ore su 24. Il numero del personale assegnato è in linea con gli standards previsti dalla Regione Lombardia per l’autorizzazione al funzionamento della struttura.
All’interno della Residenza sanitaria è stato istituito un Centro unico di cottura (CUC) che, oltre ai pasti giornalieri per gli ospiti della RSA (n. 145 al giorno), garantisce il servizio anche agli utenti del Servizio pasti a domicilio (28/30 pasti), ai bambini di due scuole materne del territorio (190 pasti), ai ragazzi delle scuole primarie (205 pasti) e secondarie di primo grado (40 pasti).
A seconda delle strutture interessate, il CUC eroga il servizio pasti in modo differenziato nel corso della settimana (es. tre giorni per le scuole primarie, sei giorni per i pasti a domicilio, l’intero arco settimanale per gli ospiti della RSA, ecc. Il numero dei pasti preparati varia, quindi, da un minimo di 145 pasti nel caso della domenica, per gli ospiti della RSA, ad un numero massimo di 610 pasti nelle giornate in cui il servizio viene fornito a tutte le strutture).
Per quanto riguarda l’organizzazione del Centro unico di cottura, il personale è costituito da un Capocuoco (C1) a tempo parziale (18 h) e da cinque cuochi (B1) con rapporti di lavoro diversificati (a tempo pieno e a tempo parziale), i quali garantiscono tutte le necessità del servizio attraverso una adeguata turnazione.
Per entrambe le strutture (RSA e CUC) il personale di ruolo in servizio (Osa, Oss e Cuochi) già garantisce la sostituzione del personale assente per il naturale svolgimento delle ferie, mentre la gestione delle sostituzioni del personale assente per altre motivazioni (malattie, infortuni, permessi ex L. n. 104/1992 ecc..) viene assicurata attraverso l’impiego di personale assunto a tempo determinato, tramite richiesta presso il Centro per l’impiego.
Alla luce di tale quadro fattuale il Comune di Sarezzo chiede se il vincolo stabilito dall’art. 4 comma 102 della l. n. 183/2011, di modifica dell’art. 9 comma 28 del D.L. n. 78/2010, che estende agli enti locali, quale norma di principio, la regola in vigore per le Amministrazioni statali in termini di limitazione dei contratti flessibili, possa essere derogato per garantire i servizi ritenuti dall’Ente infungibili ed essenziali (richiamando quanto disposto dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti nel previgente assetto normativo – cfr delibera n. 46 del 29 agosto 2011).
In caso contrario, nel 2012 potrebbe non essere possibile garantire il funzionamento della RSA e del CUC, nell’ipotesi di assenze degli operatori RSA e dei cuochi, anche se venisse esclusa la possibilità di assumere personale a tempo determinato in tutte le altre unità organizzative.
Infatti, la mancata sostituzione del personale assente in questi servizi non consentirebbe di assicurare quelle funzioni di assistenza agli ospiti richieste dagli standard di funzionamento e metterebbe a rischio la produzione di pasti necessari per garantire il servizio mensa per gli studenti delle scuole primarie e secondarie di primo grado e per gli altri utenti del servizio.
In conclusione, il Comune di Sarezzo chiede se, nel rispetto delle limitazioni complessive alla spesa di personale, gli interventi di somma urgenza e per lo svolgimento di servizi infungibili ed essenziali, quali ad esempio i servizi alla persona ed i servizi scolastici, possano ritenersi situazioni che consentono di derogare nell’esercizio 2012 al limite percentuale del 50% della corrispettiva spesa del 2009 per le assunzioni a tempo determinato ex art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010.
Condizioni di ammissibilità
Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta di parere rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell’art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.
I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (per tutte: 11 febbraio 2009, n. 36).
Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall’ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L’esame e l’analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l’interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell’ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest’ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.
Con specifico riferimento all’ambito di legittimazione soggettiva degli enti in relazione all’attivazione di queste particolari forme di collaborazione, è ormai consolidato l’orientamento che vede nel caso del Comune, il Sindaco o, nel caso di atti di normazione, il Consiglio comunale quale organo che può proporre la richiesta.
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione contenuta nel co. 8, dell’art. 7 della legge 131 deve essere raccordata con il precedente co. 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.
Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite in particolare con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che anzi le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).
Il limite della funzione consultiva come sopra delineato fa escludere qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell’autorità che la svolge o che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.
Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività.
Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che la stessa, oltre a risolversi in un profilo giuridico di portata generale ed astratta, rientra nel perimetro della nozione di contabilità pubblica, concernendo la corretta interpretazione di una norma relativa a vincoli generali di contenimento della spesa di personale.
Per i suddetti motivi la presente richiesta di parere è conforme ai requisiti soggettivi ed oggettivi di ammissibilità e può essere esaminata nel merito.
MERITO
In via preliminare la Sezione precisa che la decisione in ordine all’interpretazione ed applicazione in concreto delle norme di disciplina della materia oggetto del quesito è di esclusiva competenza dell’ente locale rientrando nella piena discrezionalità e responsabilità dell’Amministrazione. Quest’ultima, ovviamente, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel parere della Sezione, sviluppate in termini di enunciazione dei principi di ermeneutica della materia nel presente parere.
Per quanto riguarda il quesito posto dal Sindaco del Comune di Sarezzo, relativo alla cogenza, nell’esercizio 2012, del limite del 50% posto dall’art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010, come modificato dall’art. 4 comma 102 della legge n. 183 del 12 novembre 2011(legge di stabilità per il 2012), occorre rammentare – sul piano prettamente normativo – che il legislatore si è dato carico di introdurre un differimento dell’applicazione del vincolo per le situazioni ritenute più impellenti.
Infatti, il D.L. n. 216/2011 (conv. in legge n. 14/2012) all’art. 1 comma 6 bis prevede quanto segue: “Le disposizioni dell’art. 9 comma 28 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, e successive modificazioni, si applicano alle assunzioni del personale educativo e scolastico degli enti locali, nonché di personale destinato all’esercizio delle funzioni fondamentali di cui all’art. 21 comma 3 lett. b) della legge 5 maggio 2009, n. 42, ed ai lavoratori socialmente utili coinvolti in percorsi di stabilizzazione …., nei limiti delle risorse già disponibili nel bilancio degli enti locali a tal fine destinate, a decorrere dall’anno 2013”.
Peraltro, sulle problematiche relative alla corretta applicazione dell’art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010, come modificato dall’art. 4 comma 102 della legge n. 183 del 12 novembre 2011(legge di stabilità per il 2012), a seguito della rimessione da parte di questa Sezione della definizione della questione di massima di particolare rilevanza, ai sensi dell’art. 17 comma 31, del d.l. 78/09 convertito in l. 102/2009, le Sezioni Riunite della Corte dei conti si sono pronunciate con deliberazione n. 11/CONTR/12 del 17 aprile 2012.
Le Sezioni Riunite, in relazione a quanto prospettato dalla Sezione regionale per la Lombardia con la deliberazione 36/2011/QIMG, hanno ritenuto che:
a) I limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale.
Gli enti locali sono tenuti pertanto a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative.
b) L’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei.
c) Nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati.
d) Resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.
Nella trasmissione della presente deliberazione al Comune di Sarezzo (BS) si acclude copia della deliberazione SSRR n. 11/CONTR/12 del 17 aprile 2012.
P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.
L’Estensore Il Presidente
(dott. Alessandro Napoli) (dott. Nicola Mastropasqua)
Depositata in Segreteria
il 14 maggio 2012
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)