NOTA
Il parere in rassegna si esprime – in linea con la giurisprudenza più recente delle SS.RR. (n. 11/2012) e delle Sezioni Toscana, Campania e Lombardia, sui quesiti della Provincia di Ancona in merito:
1) alla possibilità per l’ente di provvedere alla copertura di posti non dirigenziali di alta specializzazione, vacanti nella dotazione organica, e di escludere nel contempo la relativa spesa dai limiti previsti per il personale a tempo determinato dall’art. 9, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010 e dall’art. 4, comma 102, lett. a e b della legge 183/2011 a decorrere dal 1° gennaio 2012;
2) alla possibilità di provvedere alla copertura della spesa con risorse proprie di bilancio, piuttosto che facendo ricorso alle risorse decentrate (art. 31 ccnl 22 gennaio 2004);
3) ad eventuali limitazioni numeriche per la copertura di posti non dirigenziali di alta specializzazione mediante contratti a tempo determinato.
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Deliberazione n. 24/2012/PAR
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE
nell’adunanza dell’8 giugno 2012
composta dai magistrati:
Cons. Fabio Gaetano GALEFFI – Presidente f.f. – relatore
Cons. Andrea LIBERATI – Componente
Ref. Valeria FRANCHI – Componente
PARERE
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI ANCONA
VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il quale è stata istituita in ogni Regione a statuto ordinario una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l’art. 7, comma 8;
VISTO l’atto di indirizzo della Sezione delle Autonomie approvato nell’adunanza del 27 aprile 2004 avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva, come integrato dalla deliberazione n. 9/SEZAUT/2009/INPR in data 3 luglio 2009 della Sezione delle Autonomie;
VISTA la richiesta di parere da parte del Presidente della Provincia di Ancona prot. 32519 del 2 marzo 2012, acquisita a prot. 395 il 6 successivo;
VISTO l’atto prot. 1252 del 5 giugno 2012, con cui è stata convocata la Sezione per la data odierna;
UDITO il relatore dottor Fabio Gaetano Galeffi;
FATTO
Il Presidente della Provincia di Ancona ha formulato una richiesta di parere inerente:
1) alla possibilità per l’ente di provvedere alla copertura di posti non dirigenziali di alta specializzazione, vacanti nella dotazione organica, e di escludere nel contempo la relativa spesa dai limiti previsti per il personale a tempo determinato dall’art. 9, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010 e dall’art. 4, comma 102, lett. a e b della legge 183/2011 a decorrere dal 1° gennaio 2012;
2) alla possibilità di provvedere alla copertura della spesa con risorse proprie di bilancio, piuttosto che facendo ricorso alle risorse decentrate (art. 31 ccnl 22 gennaio 2004);
3) ad eventuali limitazioni numeriche per la copertura di posti non dirigenziali di alta specializzazione mediante contratti a tempo determinato.
La richiesta di parere è stata trasmessa con lettera a firma del Presidente dell’amministrazione provinciale e, pertanto, risulta ammissibile sotto il profilo soggettivo.
Anche sotto il profilo oggettivo il quesito appare ammissibile, nei termini di cui appresso.
DIRITTO
La Sezione è chiamata a esprimere un parere sui limiti di spesa per le assunzioni di personale a tempo determinato, e in particolare sulla sussistenza del limite del 50% di spesa, rispetto all’anno 2009, come stabilito dall’art. 9, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito con modificazioni in legge 122/2010, nella formulazione modificata dall’art. 4, comma 102, lett. “b”, della legge 183/2011.
Coerentemente con quanto deciso da questa Sezione con parere approvato mediante deliberazione n. 6/2012 del 2 febbraio 2012, osserva preliminarmente il Collegio che l’art. 76, comma 7, del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008, ha stabilito la disciplina generale dei limiti finanziari per le assunzioni di personale. Nel testo vigente, dopo la più recente modifica introdotta dall’art. 3-ter, comma 10, del d.l. n. 16 del 2 marzo 2012 convertito in l. 26 aprile 2012 n. 44, tale limite è del 40% rispetto alla spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente.
Il predetto art. 76, settimo comma, è stato oggetto, nel tempo, di una pluralità di modifiche.
Il testo iniziale del d.l. prevedeva che “Fino all’emanazione del decreto di cui al comma 6 è fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.”
Il d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, mediante l’art. 19, comma 9, ha modificato la disposizione come segue: “«E’ fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente». La disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1° gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell’anno 2010.”
L’art. 1, comma 118, della legge 220/2010 ha aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per gli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l’esercizio delle funzioni fondamentali previste dall’articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42».
L’art. 20, comma 9, del d.l. 98/2011, convertito dalla legge 111/2011, ha inserito, dopo il primo periodo, i seguenti periodi: “Ai fini del computo della percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentati”.
L’art. 28, comma 11-quater, del d.l. 201/2011, convertito dalla legge 214/2011, ha modificato le percentuale del «40%» con il «50 per cento».
Infine l’art. 4, comma 103, lett. a), della legge 183/2011 ha inserito dopo le parole: «i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale» le seguenti parole: «a tempo indeterminato».
Dopo le ultime modifiche introdotte dal già citato art. 3-ter, comma 10, del d.l. n. 16 del 2 marzo 2012 convertito in l. 26 aprile 2012 n. 44, il vigente testo del citato art. 76, comma 7, è il seguente: “7. E’ fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente. Ai soli fini del calcolo delle facoltà assunzionali, l’onere per le assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale è calcolato nella misura ridotta del 50 per cento; le predette assunzioni continuano a rilevare per intero ai fini del calcolo delle spese di personale previsto dal primo periodo del presente comma. Ai fini del computo della percentuale di cui al primo periodo si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. Ferma restando l’immediata applicazione della disposizione di cui al precedente periodo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dell’interno, d’intesa con la Conferenza unificata, possono essere ridefiniti i criteri di calcolo della spesa di personale per le predette società. La disposizione di cui al terzo periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentati. Per gli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 40 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l’esercizio delle funzioni fondamentali previste dall’articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42; in tal caso le disposizioni di cui al secondo periodo trovano applicazione solo in riferimento alle assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di istruzione pubblica e del settore sociale.”
Le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di controllo, con deliberazione 46/2011, avevano stabilito che il limite (all’epoca del 20%) del turn-over si applicasse anche al personale a tempo determinato, essendo “indifferente la tipologia contrattuale, rilevando esclusivamente il risultato in termini di saldi economici e finanziari” e non esistendo “nell’ordinamento vigente un principio di favor nei confronti delle assunzioni temporanee o precarie rispetto a quelle a tempo indeterminato”.
La medesima deliberazione aveva inoltre evidenziato l’esistenza di una deroga al limite del 20% – introdotta dal citato art. 1, comma 118, della legge 220/2010 – in relazione alle assunzioni per turn over finalizzate all’esercizio delle funzioni di polizia locale, considerate fondamentali per il disposto dell’art. 21, comma 3, lett. b), della legge n. 42/2009, precisando che “a questa ipotesi vanno necessariamente aggiunte le fattispecie che trovano fondamento in situazioni comportanti interventi di somma urgenza e l’assicurazione di servizi infungibili ed essenziali”.
Osserva il Collegio che le decisioni delle Sezioni riunite contenute nella predetta deliberazione 46/2011 circa la equiparazione, ai fini del rispetto del limite di spesa, tra personale a tempo indeterminato e personale a tempo determinato, sono state medio tempore superate dalla sopravvenuta disciplina normativa (art. 4, comma 103, lett. a, della legge 183/2011; in termini Sez. contr. Toscana nel parere n. 410 del 15 novembre 2011), ove si precisa espressamente la non applicabilità al personale a tempo determinato delle disposizioni recate dall’art. 76, comma 7, del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008.
Nel vigente quadro normativo e interpretativo, il Collegio ritiene che debba essere adeguatamente valutata (in termini Sez. controllo Campania nel parere n. 493 del 20 dicembre 2011) la disposizione riportata nell’art. 9, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, nella formulazione risultante per effetto della modifica recata dall’art. 4, comma 102, lett. b), della legge 183/2011.
Il citato art. 9, comma 28, stabilisce infatti, che, a decorrere dal 1° gennaio 2012 (come da espressa indicazione dell’art. 36 della stessa legge 183/2011), costituisce principio generale ai fini della finanza pubblica – anche per gli enti locali – la possibilità di avvalersi di personale a tempo determinato (ovvero con convenzioni, con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, con contratti di formazione-lavoro, o mediante altri rapporti formativi, la somministrazione di lavoro, nonché il lavoro accessorio) nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009, ovvero, qualora nell’anno 2009 non siano state sostenute le relative spese, mediante il riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009.
La possibilità per lo Stato di stabilire nei confronti degli enti locali, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica è confermata dal prevalente orientamento della giurisprudenza in materia (Sezioni riunite, deliberazione 5/2011; Corte costituzionale, sentenze 326/2010 punto 8.5 della motivazione, 52/2010 punto 12.3 della motivazione, 237/2009 punto 17 della motivazione, 169/2007 punto 8 della motivazione).
In termini analoghi si sono pronunciate le Sezioni riunite con deliberazione n. 11/2012 depositata il 17 aprile 2012, resa su questione di massima, nei termini di cui appresso: “a) I limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale. Gli enti locali sono tenuti pertanto a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative. b) L’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei. c) Nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati. d) Resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.”
Ritiene il Collegio di non aver motivo di discostarsi dal predetto orientamento, anche in forza del principio conformativo che caratterizza le questioni di massima risolte dalle Sezioni riunite ai sensi dell’art. 17, comma 31, del d.l. 78/09, convertito in legge 102/09, e di poter giungere ad analoghe conclusioni.
Quanto al rilievo posto dai contratti di alta specializzazione ai sensi dell’art. 110 del t.u.e.l., ritiene il Collegio che tale tipologia di assunzioni sia assoggettabile alla predetta normativa sui limiti assunzionali (cfr. deliberazione Sezioni riunite n. 27/2011, punto 8; Sez. Calabria 26/2012/PAR, Sez. Lombardia 13/2012/PAR; sez. Toscana 6/2012/PAR).
Valgono inoltre i principi e le disposizioni normative che, con carattere di generalità, debbono applicarsi per le assunzioni di personale, tra cui, a titolo puramente esemplificativo: la programmazione triennale e il piano annuale delle assunzioni (art. 91 d. lgs.267/2000, art. 35, comma 4, d. lgs. 165/2001 e art. 19, comma 8, legge 448/2001); un rapporto inferiore al 50% tra spese di personale e spese correnti (art. 76, comma 7, capoverso, del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008); gli adempimenti in materia di rideterminazione della pianta organica (art. 6, comma 6, d. lgs. 165/2001); l’adozione e il rispetto del piano triennale delle azioni positive tendenti ad assicurare la pari opportunità tra uomini e donne (art. 48, comma 1, d. lgs. 148/2006); la ricognizione di eventuali eccedenze di personale (art. 33, d. lgs. 165/2001, come modificato dal d.l. 78/2010 e integrato dalla legge 183/2011); per le immissioni in ruolo, rilevano anche gli adempimenti in materia di previa verifica di personale in mobilità (artt. 30, comma 2-bis, 34 e 34-bis del d. lgs. 165/2001).
Pertanto, la Sezione esprime l’avviso che, fermo restando il rispetto degli obblighi collegati a vincoli normativi per procedere ad assunzioni (anche se a tempo determinato), non vi è possibilità di escludere sotto il profilo finanziario, in relazione alla copertura di posti non dirigenziali di alta specializzazione vacanti nella dotazione organica, la relativa spesa dai limiti previsti per il personale a tempo determinato dall’art. 9, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010 e dall’art. 4, comma 102, lett. a e b della legge 183/2011 a decorrere dal 1° gennaio 2012.
L’art. 110 del t.u.e.l. prevede, al primo comma, la possibilità di coprire i posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, “mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato”. Il secondo comma dell’articolo dispone che “Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni”.
La Sezione controllo Toscana, con parere n. 6 del 31 gennaio 2012, ha precisato che “la norma di cui all’art. 9, comma 28 citato, va letta in un’ottica di riduzione della spesa pubblica nel suo complesso (difatti l’art. 9 è rubricato “Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico”) alla quale devono partecipare anche gli enti locali alla luce della modifica normativa introdotta dall’art. 4, comma 102 della legge di stabilità del 2012. In tale contesto di riduzione della spesa di personale degli enti locali vanno annoverati senz’altro i contratti di assunzione a tempo determinato disciplinati dall’art. 110 citato che, pertanto, vanno considerati inclusi nell’applicazione della norma di cui all’art. 9, comma 28 della L. 122/2010, come modificato dall’art. 4, comma 102 della L. 183/2011”.
Anche la sezione Lombardia, con parere n. 36/2012 (di rimessione della questione di massima alle SSRR che ha dato luogo alla deliberazione n.11/2012), aveva puntualizzato che: “Ne consegue che l’amministrazione comunale che intende conferire un incarico ex art. 110 del TUEL, oltre ai presupposti ivi indicati, a decorrere dal 1° gennaio 2012, deve anche rispettare il limite del 50% della spesa sostenuta per il personale assunto con contratti flessibili nel 2009 (in termini la Sezione di Controllo per la Campania, parere n. 493 del 20 dicembre 2011)”.
Sulla possibilità di provvedere alla copertura della spesa di non meglio precisate indennità ad personam con risorse proprie di bilancio, piuttosto che facendo ricorso al fondo per le risorse decentrate (art. 31 ccnl 22 gennaio 2004), la Sezione richiama la necessità che l’amministrazione si attenga puntualmente alla rigorosa verifica dei limiti discendenti da previsioni normative e da previsioni contrattuali, tra cui l’art. 9, comma 2-bis, del d.l. 78/2010 (cfr. circolare Mef 12/2011), ai fini della corretta individuazione delle indennità finanziabili con risorse proprie e di quelle che, di converso, debbono obbligatoriamente essere inserite nel fondo.
Circa eventuali limitazioni numeriche per la copertura di posti non dirigenziali di alta specializzazione mediante contratti a tempo determinato, tenuto conto che non sono state prospettate particolari opzioni interpretative da parte dell’ente richiedente, trattasi di questione che – in mancanza di disposizioni di diritto positivo – va risolta dall’amministrazione nell’ambito dei suoi poteri discrezionali e dei normali canoni interpretativi, purché nel rispetto dei limiti di spesa sopra indicati.
P.Q.M.
nelle suestese considerazioni è il parere di questa Sezione.
La presente deliberazione verrà trasmessa, a cura della segreteria, al Presidente della Provincia di Ancona e al Presidente del Consiglio delle Autonomie locali delle Marche.
Così deliberato in Ancona, nella Camera di consiglio dell’8 giugno 2012.
Il Presidente f.f. – relatore
f.to Fabio Gaetano Galeffi
Depositata in Segreteria in data 14 giugno 2012
Il direttore della Segreteria f.to Carlo Serra