Enti locali: sulla partecipazione al capitale sociale di società aeroportuale strutturalmente deficitaria

NOTA

La deliberazione in rassegna costituisce pronuncia specifica ai sensi dell’art. 1, co. 166 e ss., della L. 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria 2006).

La fattispecie esaminata riguarda la partecipazione del Comune di Gallio a una società pubblica (Aeroporto di Asiago S.p.A.) in perdita dal 2000 e soggetta a ricapitalizzazioni costanti dal 2000 al 2011.

All’esito della disamina del dato normativo e delle implicazioni (gestionali) della partecipazione di enti locali al capitale di società strutturalmente deficitarie, la Sezione Veneto, tra l’altro:

“1. accerta, dalla documentazione trasmessa, che la società Aeroporto di Asiago spa è in perdita costante dal 2000 ad oggi e che detta perdita strutturale e reiterata appare tale da minacciare la continuità aziendale e, di conseguenza, la stessa sopravvivenza dell’organismo, non in grado di tendere in modo autonomo, se non all’utile, almeno al pareggio di bilancio;

2. accerta che il Comune di Gallio (VI), ente partecipante, ha ripianato costantemente, mediante interventi di ricapitalizzazione, dette perdite nel periodo 2004 – 2011, per un importo complessivo pari ad euro 137.221,21;

3. invita il comune di Gallio, in relazione a quanto evidenziato e sulla scorta di quanto previsto dall’art. 147 quater del TUEL (introdotto dal d.l. n. 174/2012), sempre nell’esercizio dei poteri di azionista, ad effettuare un attento monitoraggio dell’andamento delle proprie partecipate, al fine di evitare il ripetersi delle criticità evidenziate nella presente delibera;

4. in relazione a quanto previsto dall’articolo 1 commi 8 e 9 del recente d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, invita il Comune di Gallio, nell’ambito dell’esercizio dei poteri di azionista, ad effettuare una attenta valutazione in merito all’opportunità di mantenere detta partecipazione, a fronte del rischio che il costante ripianamento delle perdite potrebbe rappresentare per la stabilità dell’equilibrio di bilancio e dell’inevitabile appesantimento per la gestione del bilancio negli esercizi futuri;

5. chiede, inoltre, al responsabile dei servizi finanziari e all’organo di revisione, ciascuno per la propria competenza, anche alla luce dei nuovi penetranti compiti agli stessi attribuiti dal d.l. n. 174/2012 e delle previsioni dell’articolo 147 quinquies del TUEL, di valutare l’impatto degli interventi finanziari a favore della partecipata in perdita sugli equilibri di bilancio dell’ente (esercizi 2010 e 2011) e sugli equilibri di bilancio nell’esercizio 2012, all’uopo redigendo dettagliata relazione, da trasmettere a questa Sezione nel termine di giorni 15 dal ricevimento della presente;

6. dispone di inviare la presente delibera alla Procura della Corte dei conti, Sezione Veneto, per gli accertamenti di competenza;“.

La pronuncia fa applicazione delle disposizioni innovative del D.L. 10 ottobre 2012 n. 174 e, in particlare, contiene l’invito all’ente locale ad effettuare un’attenta valutazione in merito all’opportunità di mantenere la partecipazione deficitaria, ai sensi dell’art. 1 co. 8 e 9, D. L. 10 ottobre 2012 n. 174 (nelle more il D.L. è stato convertito dalla L. 7 dicembre 2012 n. 213 (L. 7 dicembre 2012 n. 213 (conversione del D.L. 10 ottobre 2012 n. 174), che ha trasfuso il contenuto dei commi 8 e 9, art. 1, nel nuovo art. 148-bis, D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 e s.m.i.).

* * *

REPUBBLICA ITALIANA

LA

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO

Nell’adunanza del 2 e 23 ottobre 2012 composta da:

Dott.ssa Enrica DEL VICARIO Presidente

Dott. Giampiero PIZZICONI Referendario

Dott. Tiziano TESSARO Referendario

Dott. Francesco MAFFEI Referendario

Dott.ssa Francesca DIMITA Referendario, relatore

VISTO l’art. 100 delle Costituzione;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, e da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229, del 19 giugno 2008;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;

VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131;

VISTA la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e

seguenti;

VISTA la deliberazione della Sezione delle autonomie della Corte dei conti n. 2/SEZAUT/2011/INPR recante “Linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’articolo 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio 2011”;

ESAMINATA la relazione sul bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011, redatta dall’organo di revisione del Comune di Gallio (VI) sulla base dei criteri indicati dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione sopra indicata;

VISTA la nota in data 29 dicembre 2011 prot. n. 9129, con la quale il Magistrato istruttore chiedeva notizie e chiarimenti al suindicato Comune;

VISTE le deduzioni fatte pervenire dall’Amministrazione comunale con nota del 16 gennaio 2012 prot. n. 183 (acquisita al prot. C.d.c. n. 207 del 16 gennaio 2011);

VISTE le risultanze dell’audizione avvenuta in data 5 aprile 2012, alla quale hanno partecipato la Provincia di Vicenza e i Comuni di Asiago, Roana e Gallio;

VISTA la relazione sulla società partecipata Aeroporto di Asiago S.p.a. a firma congiunta dei sindaci dei Comuni di Asiago, Roana e Gallio, come richiesta in sede di audizione del 5 aprile 2012, presso la sede di codesta Sezione Regionale di Controllo, prot 5971 dell’8 maggio 2012 (acquisita al prot. C.d.c. n. 3155 del 10 maggio 2012);

VISTE le ordinanze presidenziali n. 62/2012 e n. 64/2012 che hanno deferito la questione all’esame collegiale della Sezione per la pronuncia di cui all’art. 1 comma 168 della citata legge n. 266/2005;

UDITO il Magistrato relatore, Dott.ssa Francesca Dimita;

FATTO

Dall’esame della relazione sul bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2011, redatta, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e ss., della legge 23 dicembre 2005 n. 266, dall’organo di revisione del Comune di Gallio (PD), è emerso che la società partecipata Aeroporto di Asiago S.p.a. è in perdita da più di tre esercizi;

In data 29 dicembre 2011 con nota indicata in preambolo il Magistrato istruttore ha richiesto all’ente chiarimenti in ordine alla violazione sopra indicata.

Con nota del 16 gennaio 2012 già richiamata, il comune di Gallio ha fornito chiarimenti in ordine alla criticità emersa in fase istruttoria ed, in particolare che :

Il Comune di Gallio partecipa alla Società Aeroporto di Asiago Spa dall’anno 2003 e nell’anno 2009 era in possesso di una quota di capitale sociale pari al 8%. Le restanti quote erano cosi possedute:

-Amministrazione provinciale di Vicenza, con una quota del 33,346%;

-Camera di Commercio, Industria ed Artigianato di Vicenza, con una quota del 20,348%;

-Comunità Montana Altopiano Sette Comuni, con una quota del 5,631%;

-Stella Nereo, con una quota dello 0,1%;

-Comune di Asiago, con una quota del 24,575%;

-Comune di Gallio, con una quota del 8,00%.

L’Aeroporto di Asiago ha sempre avuto un ruolo di elevata portata per tutto l’Altopiano costituendo motore per lo sviluppo turistico ed economico dello stesso.

Trattasi di un’eccellenza strutturale che qualifica in maniera pregnante l’economia turistica e rappresenta sicuramente un vantaggio nella competitività dell’offerta turistica di altre località di montagna a vocazione turistica svolge un doppio servizio pubblico in quanto in primis ha un’importante ricaduta sulla fascia pedemontana priva di strutture che possono eguagliarla ed inoltre l’unica struttura esistente nell’intero arco alpino nazionale.

Asiago e l’Altopiano ha un turismo d’elite che deve poter soddisfare anche un segmento di turisti che sono appassionati di volo, che posseggono un aeromobile e che pertanto per tale motivo preferiscono Asiago ad altri centri turistici. Non è da sottovalutare inoltre nella ponderazione degli interessi pubblici che l’Amministrazione si appresta a fare la considerazione che l’Aeroporto ha goduto di contributi e investimenti pubblici, anche da parte dello Stato oltre che dai Comuni per finanziare negli anni il rifacimento della pista dì atterraggio, la palazzina destinata a servizi hangar e altri servizi per cui si ritiene che una ipotesi di liquidazione della Società comporterebbe inevitabilmente la revoca immediata della concessione ENAC con la conseguente chiusura dell’Aeroporto. Il risultato di fatto sarebbe uno sperpero comunque di danaro pubblico che comporterebbe un’ulteriore problema: quello di dover smantellare pista, hangar e altre strutture di servizio che non avrebbero altri possibili utilizzi in quanto l’area sarebbe oggetto di un ripristino a ”verde”. Da ciò ne consegue che la scelta non è semplice perché anche la decisione di non ripianare i debiti avrebbe un costo che sarebbe comunque a carico dei soci.

Le perdite sono state sempre spianate dai soci in quanto vi sono sempre state adeguate motivazioni e non solo di mera opportunità per il mantenimento delle partecipazioni.

Specifiche tecniche di bilancio della Società Aeroporto di Asiago:

il bilancio della società Aeroporto di Asiago SPA al 31.12.2009 espone una perdita di gestione per l’esercizio 2009 di € 42.940,42, che unitamente alle perdite precedenti, già approvate dall’Assemblea sino al 31.12.2008per € 500.669,33, hanno elevato te perdite complessivamente generate ad € 543.610,35.

Il Capitale Sociale è di 160.000,00 e pertanto il patrimonio netto evidenzia un saldo negativo di € 383.610,35.

Il Codice Civile all’art. 2327 detta il valore minimo del capitale sociale delle società per azioni in € 120.000,00 mentre gli arti. 2446 e 2447 indicano gli obblighi a cui gli amministratori sono chiamati in caso di riduzione del capitale sociale per perdite. Si sottolinea inoltre che il Collegio Sindacale con propria nota del 02.02,2010 haobbligatoriamente invitato gli amministratori a convocare gli azionisti in assemblea straordinaria con il preciso scopo di decidere di coprire le perdite accumulate nel tempo e provvedere all’immediato successivo aumento di capitale al minimo di legge.

I soci avevano deliberato in data 16.01.2008 un nuovo aumento del capitale sociale sino ad € 160.000,00 oltre ad un sopraprezzo dl 40.000,00, delibera che non avendo avuto concreto riscontro è stata ritenuta non eseguita. Solo alcuni soci hanno parzialmente versamento ciò che in precedenza veniva dagli stessi sottoscritto(C.C.I.A.A. di Vicenza € 27.130,00, Comune di Asiago € 49.150,00, Comune di Gallio 23.057,50, Comune di Roana € 23.057,50) pertanto quanto da loro versato {€ 122 395 00) è stato esposto nel bilancio tra i debiti non sussistendo il titolo per accantonarli tra le voci del capitale netto. In sede assembleare il socio Provincia dl Vicenza ha più volte annunciato la propria decisione di uscire dalla compagine sociale e con delibera del suo Consiglio n. 88617/129 del 16.12.2008 la Provincia di Vicenza approvava di non procedere alla sottoscrizione dell’aumento di capitale sociale e di proporre e approvare la messa in liquidazione della società. A seguito di tale decisione anche i Comuni di Asiago, Gallio e Roana, sospendevano ogni decisione in merito al versamento integrale delle loro quote azionarie. Seguiva poi la convocazione delle assemblee del 12.03.2010 e del 06.04.2010 nelle quali la partecipazionedegli azionisti non raggiungeva il numero legale per deliberare.

A tali considerazioni si aggiungono i fatti nuovi avvenuti successivamente al 20/07/2011. La società, in data 25.07.2011 Prot. n. 9897, ha comunicato la riduzione del capitale sociale al di sotto del minimo e, quindi, la necessità di deliberare l’aumento del capitale sociale secondo il seguente prospetto:

-Comunità Montana 1,762%

-San Rocco Real Estate s.r.l. 3,236%;

-Comune di Asiago 45,315%

-C.C.I.A.A. Vicenza 16,607%;

-Comune di Roana 16,540;

-Comune di Gallio 16,540;

Il Comune di Gallio ha previsto in bilancio (ma non ancora pagato) il ripiano pro quota, della perdita 2010 e la perdita fino a maggio 2011”

In relazione alla particolare situazione gestionale della società aeroporto di Asiago SPA la Sezione convocava i rappresentanti del comune di Asiago e delle altre amministrazioni partecipanti detta società (Comuni di Roana e Gallio, provincia di Vicenza) al fine di acquisire ulteriori elementi istruttori.

In detta audizione, tenutasi in data 5 aprile 2012 erano presenti per la Sezione del controllo: i Magistrati istruttori, Cons. Aldo Carleschi e Ref. Giampiero Pizziconi e i rappresentanti delle amministrazioni convocate, come risulta da apposito verbale redatto dalla Sezione in pari data;

Nel corso dell’audizione, all’affermazione dei Magistrati istruttori che: ” la società risulta in perdita costante dal 2000 al 2011; – tali perdite hanno eroso il capitale sociale e il patrimonio netto portandolo ad assumere valore negativo. – nel 2008 il socio A.P. di Vicenza, uno dei soci di maggioranza con una quota del 33,346%, ha suggerito di mettere in liquidazione la Società, ma di fronte alla controproposta di ricapitalizzazione e copertura delle perdite avanzata dagli altri enti soci, ha deciso di cedere la propria quota societaria. Analoga decisione è stata presa del secondo socio di maggioranza, la Camera di Commercio, Industria e Artigianato (quota del 20,348%)” è stato risposto che: “I soci convenuti confermano quanto evidenziato. Il Sindaco di Asiago (Comune che ora detiene la quota di maggioranza) riassume l’attuale situazione della Società (divenuta Spa nel 2000, dopo essere stata un consorzio per molti anni) specificando che negli ultimi esercizi la perdita si è significativamente ridotta, grazie alle nuove politiche gestionali adottate da quando sono usciti i vecchi soci di maggioranza. Evidenzia altresì che la Società è sotto il controllo dell’Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC), unica Autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile in Italia, e che pertanto non può essere gestita in piena autonomia dagli enti soci sul cui territorio si trova l’aeroporto. Il Sindaco del Comune di Asiago ribadisce l’importanza strategica della struttura e del servizio offerto nell’ottica della promozione dell’immagine turistica dell’Altopiano di Asiago. Riferisce che lo Stato (attraverso ENAC) ha investito capitali di notevole entità per mantenere in funzione l’aeroporto, occupandosi di importanti interventi di manutenzione straordinaria. Teme pertanto che un’eventuale scelta di chiudere la struttura vanificherebbe tali investimenti, configurando l’ipotesi di danno erariale. Auspica invece che la struttura possa in qualche modo essere affidata alla gestione diretta da parte della Comunità Montana, di cui fanno parte i convenuti comuni di Asiago, Roana e Gallio, sottraendola alle limitazioni imposte dall’ENAC che ostacolano, secondo il Sindaco, il pieno rilancio dell’attività. A titolo di esempio cita la possibilità di sviluppare un redditizio servizio di bar e ristorante nei locali della palazzina dell’aeroporto, negata nei fatti dal limitante rinnovo annuale della concessione imposto dalla regolamentazione ENAC.”

Alla luce delle evidenziate risultanze i magistrati istruttori chiedevano ai rappresentanti degli enti presenti una “relazione esaustiva sugli aspetti giuridici e contrattuali, economico-finanziari, contabili e di governance che hanno caratterizzato e determinato la gestione della Società Aeroporto di Asiago Spa dal 2000 ad oggi”.

A seguito della detta richiesta pervenivano due relazioni, una congiunta in data 10 maggio 2012, da parte dei Comuni di Asiago, Roana e Gallio, e l’altra in data 27 maggio 2012, da parte della provincia di Vicenza.

Nella relazione congiunta dei comuni di Asiago, Roana e Gallio, oltre a fornire un quadro storico dell’andamento della gestione societaria dall’anno della costituzione del consorzio all’anno di trasformazione in SPA (2000), dal quale emerge una perdita costante reiterata nel tempo, si evidenziava, anche al fine di giustificare il mantenimento alla partecipazione azionaria pur in presenza di perdite di esercizio reiterate e coperte mediante ricapitalizzazioni, che: “

  1. “L’Aeroporto di Asiago con nota in data. 09/02/2011 a firma del Presidente Dott. Bernardo Finco ha chiesto all’ENAC — Direzione Centrale Sviluppo Economico di Roma — l’affidamento in concessione della gestione totale dell’aeroporto di Asiago ai sensi della direttiva del 12/09/2007 n. 135T del Ministro dei Trasporti. Il decreto di attuazione n. 521 in data 12/11/1997 del Ministero dei Trasporti e della Navigazione di concerto con il Ministero del Tesoro ha stabilito all’art. 2, comma i che “le società di gestione aeroportuale sono costituite esclusivamente sotto forma di società di capitali secondo la disciplina del codice civile, ed in qualità di soci possono partecipare, senza il vincolo della proprietà maggioritaria, anche le regioni, le province, i comuni e gli enti locali nonché le camere di commercio, industria ed artigianato interessati”.Ne consegue che gli enti locali non potranno mal gestire l’aeroporto direttamente in economia, all’interno del bilancio dell’ente con propri mezzi e personale ovvero con altre forme consortili. Tanto è vero che la costituzione della società si rese necessaria per ottemperare al dettato della legge 537/93 art. 10 comma 13 che dispone vengano costituite apposite società di capitali per la gestione dei servizi e per la realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato.
  2. L’art. 3. con-una 27 della L. 244/2007 dispone che. “al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. É sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale (…)” In tal senso anche la Corte dei Conti Sez Reg. di Controllo Puglia che con deliberazione n. 76 del 22.07.2010 si è, tra l’altro, così espressa ” La partecipazione societaria potrà comunque essere acquisita anche nel caso di

attività non strettamente necessarie al perseguimento dei fini istituzionali dell’Ente qualora si tratti di servizi di interesse generale che presentino un favorevole impatto sulla collettività locale”. Sempre gli stessi giudici pugliesi hanno chiarito con determinazione n. 103/2009 in merito al comma 27 che l’inquadramento di una eventuale nuova partecipazione societaria da parte degli enti locali in una delle tipologie su riportate spetta esclusivamente alle valutazioni discrezionali dell’organo consiliare. Dal che ne consegue il carattere assorbente del soddisfacimento dell’interesse generale tipico delle società erogatrici di servizi pubblici quale presupposto per la non applicabilità del divieto posto dall’art. 14 camma 32 della L. 122/2010 ai soggetti economici affidatari di un servizio pubblico locale.

  1. Con circolare in data 03/11/2010 l’Anci Nazionale ha dato indicazioni circa gli adempimenti sulla costituzione o il mantenimento di società a partecipazione comunale ai sensi dei corrimi 27 e seguenti dell’art. 3 della L. 24/12/2007 n. 244 ed alla dismissione delle partecipazioni vietate. In particolare il punto 3 ultimo capoverso della circolare chiarisce che: le società, aeroportuali non siano soggette al divieto in quanto perseguono finalità istituzionali legate alla mobilità ed al collegamento dei territori a fini di pubblica finalizzata alla produzione di un servizio di interesse generale e, pertanto, esclusa dall’applicazione dell’obbligo di liquidazione ex art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010”.
  2. –“l’Aeroporto di Asiago può essere di estrema importanza per le azioni di emergenza e di protezione civile — anche con riferimento all’inclusione del territorio altopianese tra le zone a rischio sismico”;
  3. –“l’Aeroporto di Asiago rappresenta una importante infrastruttura di riferimento per operazioni di soccorso sanitario connesse con operazioni di salvataggio in territorio montano e per assicurare un collegamento con l’Ospedale civile di Asiago in caso di difficoltà di utilizzo della rete stradale di accesso all’Altopiano”.

Per i comuni interessati, inoltre, in relazione alle sopra richiamate argomentazioni emergono ulteriori motivazioni al mantenimento della partecipazione alla società, seppur in perdita, quali:

  1. “…le società di capitali per la gestione degli aeroporti sono obbligatoriamente imposte da una normativa speciale (L. 537/1993 e D.M. 521/1997 sopra citati) la quale ultima sembra perciò esulare dalla normativa generale successivamente introdotta dall’ art. 14 comma 32. Infatti la partecipazione potrebbe essere legittimamente mantenuta in quanto si tratta: – di società che svolge un ruolo strategico per lo sviluppo turistico — commerciale di un territorio a conclamata vocazione turistica, nonché un’attività di sicuro interesse generale;
  1. Trattasi di “…società disciplinata da normativa speciale, come tale non soggetta all’obbligo di dismissione di cui all’art. 14 collima 32. In tal senso si è espresso anche lo Studio Legale dell’avvocato Gabriele Testa di Padova con apposito parere, richiesto dal Comune di Roana e acquisito agli atti di tale ente in data 14/03/2011 n. 2355 di prot., sull’applicazione del D. L. 78/2010 alle società partecipate dal Comune di Roana. Si conclude affermando con cognizione di causa e con i riferimenti normativi esplicitati che nessun aeroporto può essere gestito se non esclusivamente attraverso la costituzione di una società di capitali”.

Dalla detta relazione emerge peraltro che :

a) “Il Consiglio Comunale di Roana con deliberazione n. 11 del 18/03/2011, trasmessa alla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti del Veneto, ha autorizzato il mantenimento delle quote azionarie ai sensi dell’art.3 comma 27 anche della “Società Aeroporto di Asiago Spa”.

b) “Il Comune di Gallo non ha approvato la deliberazione per il mantenimento delle quote azionarie, ma di fatto il Consiglio Comunale ha sempre approvato a maggioranza mediante le deliberazioni dei vari anni la copertura delle perdite, in quanto la volontà politica era il mantenimento della Società finalizzata alla produzione di un servizio di interesse turistico per l’Ente”.

c) “La società Aeroporto di Asiago SpA è l’ente gestore parziale precario aeroportuale sulla base di un provvedimento di anticipata occupazione ex art. 38 del c.d.n.. La società, nelle more dell’affidamento della gestione totale aeroportuale, è stata autorizzata, ai sensi dell’art. 17 della L. 135/1997, all’occupazione e all’uso dei beni rientranti nel sedime. Ha presentato istanza ai sensi del D.M. 521/97 per l’ottenimento della gestione totale aeroportuale, come precedentemente accennato. Un’eventuale messa in liquidazione della società per difficoltà economiche e finanziarie comporterebbe la decadenza della stessa dalla concessione precaria e dalla autorizzazione ex art. 17. La società perderebbe inoltre quel “diritto di insistenza” che il vigente ordinamento riconosce agli attuali soggetti gestori parziali in regime di art. 17 che abbiano presentato istanza ai sensi del citato DM 521/97 per la gestione totale. Ciò quindi vanificherebbe tutti gli sforzi ad oggi compiuti con l’utilizzo di risorse pubbliche per garantire la continuità dell’attività fino all’ottenimento della gestione totale. In tal caso, quindi, si creerebbe non solo un danno economico stante l’investimento dei 600.000,00 avvenuto di recente, ma anche un danno patrimoniale in quanto il diritto di insistenza non potrebbe mai più essere riacquisito da parte dell’ente e, non da ultimo un danno all’immagine dovuta non solo alla decadenza dell’intera struttura ma soprattutto alla perdita di un servizio di interesse generale.

d) “L’andamento delle perdite negli ultimi tre anni, dimostra un evidente miglioramento nella gestione dell’aeroporto dovuto sia all’impegno degli amministratori locali sia alla nomina del nuovo CDA avvenuta nel 2009”.

e) “L’esame dei bilanci del triennio 2009 – 2011 (in corso di approvazione) dimostrano una costante diminuzione dei costi rispetto agli esercizi precedenti come evidenziato nella seguente tabella (definita B e sotto riportata) ……..il nuovo Consiglio di Amministrazione sì è impegnato a fondo per cercare di ridurre costi superflui cercando comunque di aumentare l’attività aeroportuale, come dimostrato dai maggiori ricavi conseguiti nel 2011_Infatti il problema nel conseguimento del pareggio di bilancio consiste non tanto nel riuscire a ridurre ancor di più i costi — già sufficientemente contratti – ma nel riuscire a reperire nuove entrate ed è in questa direzione che si sia spingendo l’attuale Consiglio di Amministrazione della Società”.

f) “Nel 2011 nella società Aeroporto di Asiago s.p.a., è entrata anche la Federazione Italiana Volo a Vela, con l’obiettivo dell’apertura ad Asiago di una sede permanente del Centro tecnico federale anche in considerazione che l’Altopiano di Asiago è da sempre stato considerato un luogo ottimale per il volo a vela, tanto che proprio sopra i cieli di Asiago si effettuarono i primi voli senza motore in Italia”.

g) In merito ad investimenti in corso e prospettive future che “a maggio 2011 sono stati consegnati i cantieri per l’esecuzione dei lavori di riqualificazione della pista di volo e ripristino di alcuni tratti della recinzione aeroportuale e della pavimentazione del parcheggio auto. L’opera, dal costo di circa C 600.000,00, è interamente finanziata dall’ENAC e rientra nell’ambito degli interventi previsti dal programma triennale dell’ente per il periodo 2010 2012 a favore degli aeroporti minori. L’intervento vede anche il coinvolgimento della direzione operazioni di Venezia dell’ENAC per l’espletamento dei ruoli di direttore dei lavori e responsabile della sicurezza.

h) “È inoltre previsto il completamento della palazzina già esistente all’interno della quale funzionerà anche un ristorante e …gli interventi strutturali innanzi descritti e l’affidamento della gestione totale aeroportuale sono propedeutici ad un miglioramento dei conti nel senso sopraccitato per raggiungere il pareggio di bilancio”.

i) Il C.d.A. ha anche cercato la partecipazione societaria di privati, infatti dal 2011 rientra nell’elenco degli azionisti anche la “San Rocco Real Estate Srl” con una quota 3,236%”.

j) “L’aeroporto di Asiago ha una pista in asfalto di 1.120 per 23 metri e una pista in erba di 1.190 per 90 metri. Dispone anche di un hangar e di un edificio polifunzionale. Su questo aeroporto viene svolta attività di aviazione generale, volo da diporto e sportivo e alianti. L’ENAC, da comunicato stampa, avvierà inoltre i lavori di completamento polifunzionale che insieme agli interventi sulle infrastrutture vedrà un potenziamento dell’attività di volo ed una generale riqualifica dell’aeroporto di Asiago (italpress)”.

Tabella B

Anno

Perdite al 31/12

intervento finanziario
Asiago

intervento finanziario
Roana

intervento finanziario
Gallio

intervento finanziario
A.P. Vicenza

2000

valore azioni sottoscritte inizialmente

56.771,52

39.767,18

2000

-14.915,41

2001

-80.326,00

2002

-57.604,00

2003

-153.245,41

15.704,00

25.670,00

2004

-87.776,00

49.335,00

7.020,00

7.020,00

80.860,00

2005

-95.376,00

19.660,00

dato mancante

dato mancante

32.220,00

2006

-118.803,00

23.533,02

17.086,32

17.086,32

38.567,34

2007

-150.548,00

2008

-271.742,00

16.000,00

23.057,50

3.487,55

2009

-42.940,00

49.150,00

23.057,50

86.211,42

2010

-67.633,51

139.991,35

45.980,39

49.189,89

2011

-42.552,00

48.794,00

17.810,00

17.810,00

totale, esclusa sottoscrizione iniziale

-1.183.461,33

346.167,37

103.896,71

137.221,21

267.016,31

Gli enti concludono la detta relazione “….auspicando che quanto espresso nella stessa, pur se frammentaria, riesca nell’intento di rendere le giustificazioni richieste dalla medesima Corte e costituisca un ulteriore elemento di giudizio per la stessa. I sottoscritti Sindaci dei Comuni di Asiago, Gallio e Roana ribadiscono l’importanza dell’Aeroporto di Asiago come struttura strategica e come volano per lo sviluppo dell’economia turistica dell’intero territorio dell’ altopiano”.

Con lettera in data 24 maggio 2012, la Provincia di Vicenza forniva una relazione illustrativa sulla propria partecipazione alla società in questione, dalla quale emergevano i dati contabili evidenziati in tabella:

Anni

Perdita d’esercizio

Utile d’esercizio

2000

14.915,00

2001

80.726,00

2002

57.604,00

2003

135.332,00

2004

87.776,00

2005

95.376,00

2006

118.803,00

2007

150.548,00

*2008

271.742,00

2009

42.940,00

Nella predetta relazione, la Provincia di Vicenza evidenziava quanto già emerso nei contenuti della richiamata relazione dei comuni di Roana, Gallio e Asiago, i cui punti salienti sono stati rappresentati in precedenza.

L’elemento ulteriore che emerge dalla relazione in oggetto è riferibile alla gestione dell’anno 2008 ed alle decisioni assunte dalla provincia di Vicenza a far data da quella gestione.

Risulta, infatti, che “L’Assemblea straordinaria del 16 gennaio, (n.d.r. 2008) tenendo conto del combinato disposto dagli artt. 2446 e 2447 c.c., ha esaminato le possibili operazioni societarie straordinarie quali l’aumento del capitale sociale in misura almeno pari al minimo di legge, la trasformazione della società o lo scioglimento a norma dell’art. 2484 c.c., optando per l’azzeramento del capitale sociale con conseguente aumento a pagamento del capitale e ha deliberato: di approvare la situazione patrimoniale al 30 settembre 2007; di coprire la perdita di curo 210.348,00 mediante imputazione per curo 40.423,00 alla voce riserva di utile, per curo 160.000,00 mediante azzeramento del capitale sociale, per euro 9.925,00 mediante aumento a pagamento del capitale sociale ad curo 160.000,00; di aumentare il capitale sociale a pagamento; di stabilire il termine per il diritto di opzione al 30 aprile .La Provincia di Vicenza avrebbe dovuto versare curo 66.692,50, ma considerato che in Assemblea la Provincia aveva dichiarato l’intenzione di ridurre la propria partecipazione, con nota del 27 ottobre 2008 la società invita la Provincia a partecipare per euro 44.461,00.In data 17 marzo l’assemblea ordinaria approva il bilancio 2007 che presenta una perdita di curo 150.548,00 e nomina Amministratore Unico il Geom. Mario Martello…..”

E’ emerso, inoltre, che, in data 4 dicembre 2008, “la Provincia di Vicenza con DCP nn. 88617/129, considerando che i piani di sviluppo dell’Aeroporto non hanno portato ai risultati sperati e che la situazione economico finanziaria della società risulta sempre più difficile, ha deliberato di:

  • non procedere alla sottoscrizione dell’aumento di capitale sociale deliberato dall’Assemblea in data 16 gennaio;
  • di procedere con l’operazione straordinaria di liquidazione volontaria della società in caso di mancata ricostituzione del capitate sociale nei termini di legge;
  • di autorizzare il rappresentate della Provincia in sede di assemblea straordinaria a proporre ed approvare la messa in liquidazione della società..”.

Nella medesima deliberazione nn. 88617/129, la Provincia, peraltro, aveva giustificato gli aumenti di capitale sottoscritti fino al 2008, adducendo una serie di ragioni, quali:

  1. “l’Aeroporto di Asiago costituiva una risorsa nel Piano d’Area predisposto dalla Regione Veneto per l’altopiano dei sette comuni:
  2. attorno all’obiettivo aeroporto è stato costituito un piano avente forte caratura turistica di sicuro interesse per lo sviluppo turistico non solo della località di Asiago ma anche per tutti i sette comuni dell’altopiano:
  3. l’aeroporto costituiva un forte elemento di attrattiva turistica per la possibilità di praticare alcune discipline sportive come il volo a vela:
  4. l’aeroporto poteva essere di estrema importanza per le azioni di emergenza e di protezione civile nonché rappresentare un’infrastruttura di riferimento per operazioni di soccorso sanitario connesse con operazioni di salvataggio in territorio montano e per assicurare un collegamento con l’ospedale civile di Asiago in caso di difficoltà di utilizzo della rete stradale di accesso all’altopiano;
  5. “i piani di sviluppo infrastrutturale deliberati a partire dal 2002 necessitavano di alcuni esercizi sociali per la disponibilità delle opere che potessero rendere pienamente operativo l ‘aeroporto di Asiago”.

Infine, dalla relazione sin qui esaminata, emergono le motivazioni che hanno indotto la provincia di Vicenza ad uscire dalla compagine societaria e che di seguito, per completezza, si richiamano “In data 14 maggio 2009 con propria nota prot. 37962, la Provincia ha comunicato quanto segue: “Considerato che nell’assemblea dei soci della società Aeroporto di Asiago Spa del 14 aprile 2009 pur se previste, sono state rinviate le deliberazioni relative alla parte straordinaria che riguardavano:mancata sottoscrizione capitale sociale;adozione provvedimenti ex art. 2447 c. c. o messa in liquidazione della società; varie ed eventuali;e tenuto conto del voto contrario alla nomina degli amministratori e del collegio sindacale da parte della Provincia di Vicenza si dichiara fin d’ora, che per tutte le operazioni poste in essere dalla società Aeroporto di Asiago Spa per l’anno 2009, l’Amministrazione Provinciale non potrà essere chiamata a rispondere dei conseguenti risultati.”In data 18 maggio, la società sollecita gli azionisti al pagamento dell’aumento di capitale deliberato il 16 gennaio 2008. Con nota del 26 maggio, la Provincia di Vicenza comunica che, come deliberato con DCP nn. 88617/129 del 16/12/2008, non intende procedere alla sottoscrizione dell’aumento di capitale sociale approvato in data 16 gennaio 2008.Nell’assemblea convocata per il 26 giugno 2009 è ripresentato il bilancio 2008 con la medesima perdita di quello presentato all’assemblea il 14 aprile 2009, ma con uno stato patrimoniale in parte modificato (patrimonio netto indicato —258.506 anziché —58.505) in quanto veniva annullata la voce crediti verso soci per versamenti ancora dovuti per scadenza dei termini. La mancata sottoscrizione del capitale da parte di alcuni soci, impedendo la ricostituzione del capitale sociale, ha reso necessario riprendere la perdite degli esercizi precedenti e riportarle a nuovo per complessivi 228.927,00 modificando pertanto il valore complessivo del patrimonio netto. Il bilancio presentato è stato approvato con il voto contrario della Provincia dì Vicenza. La Provincia di Vicenza inoltre. tramite il proprio rappresentante, dr.ssa Bazzan Caterina, in assemblea ha affermato che non intende coprire le perdite subite né partecipare ad eventuale ricapitalizzazione della società L’assemblea dei soci è riconvocata in data 28 settembre 2009 per un’ulteriore riapprovazione del bilancio 2008 ulteriormente integrato; in questa nuova versione c’è una perdita di curo 271.742,00 (anziché 189.578,00). Il bilancio presentato è approvato con il voto contrario della Provincia di Vicenza. Il rappresentante della Provincia, dr. Angelo Macchia ripetendo le intenzioni deliberate dal Consiglio Provinciale, invita il CdA a proporre la liquidazione della società e a richiedere un parere autentico sulla permanenza o meno della concessione in caso di liquidazione, affermando che qualora la titolarità fosse pregiudicata, allora la Provincia potrebbe modificare le proprie intenzioni e fare la propria parte nel ripiano delle perdite. In seguito a tale dichiarazione la parte straordinaria dell’assemblea viene rinviata in attesa di chiedere e ricevere da ENAC un parere autentico in materia. In data 22 ottobre 2009 con propria nota prot. 79151, la Provincia di Vicenza, pur ribadendo la propria volontà espressa con deliberazione C.P. del 88617/129 del 16/12/2008 di non procedere ad alcuna sottoscrizione di capitale sociale. ha chiesto l’azzeramento del capitale sociale e si è dichiarata disponibile a ripianare la perdita residua di propria spettanza per un importo complessivo pari ad euro 86.211,42 e risultante dal bilancio d’esercizio 2008 approvato nell’assemblea dei soci del 26 giugno 2009, con il voto contrario della Provincia, senza effettuare alcuna ricapitalizzazione. Si è inoltre sottolineato che tale somma deve intendersi a totale saldo di qualsiasi altra pretesa passata e futura e che la Provincia rimane comunque ferma nella propria intenzione di procedere con l’operazione straordinaria di liquidazione volontaria della società in caso di mancata ricostituzione da parte di altri o nuovi soci del capitale sociale nei termini di legge. Nell’assemblea del 20 novembre 2009, la Provincia di Vicenza con il proprio rappresentante, dr Angelo Macchia, ha confermato la propria posizione. L’assemblea del 12 marzo 2010, avente ad oggetto l’adozione di provvedimenti ex art. 2447 c.c. o messa in liquidazione della società, è stata rinviata e aggiornata al 6 aprile 2010 che a sua volta è andata deserta. Con l’assemblea del 30 aprile 2010, la società ha deliberato la copertura delle perdite e la contestuale ricostituzione del capitale sociale, ma la Provincia di Vicenza non ha aderito all’aumento di capitale ed è pertanto definitivamente uscita dalla società”.

DIRITTO

ORGANISMI PARTECIPATI IN PERDITA.

La Sezione, in relazione al complesso rapporto intercorrente tra ente locale e società partecipata, nell’ambito della legislazione vigente, sottolinea che l’utilizzo di risorse pubbliche, anche mediante moduli privatistici, impone particolari cautele e obblighi in capo a coloro che – direttamente o indirettamente – concorrono alla gestione delle risorse medesime, radicando, altresì, la competenza, sia in sede giurisdizionale che di controllo, della Corte dei conti.

I suddetti obblighi e cautele sono inscindibilmente connessi alla natura pubblica delle risorse finanziarie impiegate, sicché non vengono meno neanche a fronte di scelte politiche volte a porre a carico di società a partecipazione pubblica, e, dunque, indirettamente a carico degli enti locali soci, i costi di attività e servizi che, sebbene non remunerativi per il soggetto che li svolge, sono funzionalmente collegati al perseguimento di obiettivi di promozione economica e sociale, a vantaggio dell’intera collettività.

Invero, scelte politiche siffatte, proprio per il negativo e ingente impatto che producono sulle finanze e sul patrimonio dell’ente partecipante (in maniera più o meno rilevante, a seconda dell’entità della quota di capitale sociale posseduto), non presuppongono soltanto che quest’ultimo sia in grado di sopportarne i relativi oneri senza pregiudizi per il proprio equilibrio finanziario e patrimoniale.

Anche laddove le risorse siano sufficienti, infatti, le scelte politiche volte ad addossare gli oneri della partecipazione sul bilancio all’ente – e, in definitiva, sulla collettività della quale detto ente è esponenziale – richiedono, a monte, approfondite valutazioni in merito alla coerenza dell’attività societaria.

Ciò, rispetto:

  • alla missione istituzionale dell’ente;
  • all’effettiva produzione di servizi di interesse generale, nonché in merito ai relativi costi/benefici;
  • all’appropriatezza del modulo gestionale;
  • alla comparazione con i vantaggi/svantaggi e con i risparmi/costi/risultati offerti da possibili moduli alternativi;
  • alla capacità della gestione di perseguire in modo efficace, economico ed efficiente, in un’ottica di lungo periodo, i risultati assegnati, anche in termini di promozione economica e sociale.

Non si può inoltre prescindere, a valle, da un costante e attento monitoraggio in ordine all’effettiva permanenza dei presupposti valutativi che hanno determinato la scelta partecipativa iniziale, nonché da tempestivi interventi correttivi in relazione ad eventuali mutamenti che interessino, nel corso della vita della società, gli elementi valutati in origine.

Di qui l’obbligo, per il Comune di Gallio, indipendentemente dalla consistenza della partecipazione azionaria, di considerare attentamente le vicende finanziarie della società Aeroporto di Asiago spa, ed, in particolare, dei continui interventi di riequilibrio della gestione che l’hanno interessata.

Come emerge dalla tabella di seguito riportata, validata dall’amministrazione nella nota datata 8 maggio 2012 (acquisita al prot. C.d.c. n. 5428 del 26 luglio 2012), in risposta ad apposita richiesta istruttoria della Sezione, infatti, la società ha evidenziato costantemente delle gestioni negative sin dall’anno della costituzione (2000), accumulando perdite per euro 1.183.000; il comune di Gallio, conseguentemente e complessivamente, ha dovuto effettuare interventi finanziari per circa 137.221,21euro, mediante ricapitalizzazioni (per il periodo 2004- 2011).

Anno

Perdite al 31/12

intervento finanziario

Asiago

intervento finanziario

Roana

intervento finanziario

Gallio

intervento finanziario

A.P. Vicenza

2000

valore azioni sottoscritte inizialmente

56.771,52

39.767,18

2000

– 14.915,41

2001

– 80.326,00

2002

– 57.604,00

2003

– 153.245,41

15.704,00

25.670,00

2004

– 87.776,00

49.335,00

7.020,00

7.020,00

80.860,00

2005

– 95.376,00

19.660,00

dato mancante

dato mancante

32.220,00

2006

– 118.803,00

23.533,02

17.086,32

17.086,32

38.567,34

2007

– 150.548,00

2008

– 271.742,00

16.000,00

23.057,50

3.487,55

2009

– 42.940,00

49.150,00

23.057,50

86.211,42

2010

– 67.633,51

139.991,35

45.980,39

49.189,89

2011

– 42.552,00

48.794,00

17.810,00

17.810,00

totale, esclusa sottoscrizione iniziale

– 1.183.461,33

346.167,37

103.896,71

137.221,21

267.016,31

Il comune di Gallio, per effetto del monitoraggio effettuato annualmente sull’andamento della società, inoltre, era certamente al corrente dei fenomeni patologici che affliggevano la gestione societaria, ritenendo, comunque, per le motivazioni addotte nella relazione congiunta, di mantenere la relativa partecipazione.

E’ opportuno chiedersi, nella specie, se, per l’intera durata della partecipazione, siano stati esercitati con la dovuta diligenza quei compiti di vigilanza (es., sul corretto funzionamento degli organi societari, sull’adempimento degli obblighi scaturenti dalla convenzione di servizio, sul rispetto degli standard di qualità ivi previsti), d’indirizzo (es., attraverso la determinazione degli obiettivi di fondo e delle scelte strategiche) e di controllo (es, sotto l’aspetto dell’analisi economico finanziaria dei documenti di bilancio e della verifica dell’effettivo valore della partecipazione detenuta) che la natura pubblica del servizio offerto (e delle correlate risorse), e la qualità di socio, comportano.

Tali obblighi assumono particolare pregnanza in presenza di gestioni connotate da risultati negativi, che – soprattutto se reiterati – impongono all’ente di valutare la permanenza di quelle condizioni di natura tecnica e/o di convenienza economica nonché di sostenibilità politico-sociale che giustificarono (o che comunque avrebbero dovuto giustificare) la scelta di svolgere il servizio e di farlo attraverso moduli privatistici (seppur imposti, come nel caso in esame, da disposizioni normative di carattere generale).

Al riguardo, giova richiamare, in primo luogo, la recente normativa che impone all’ente l’analisi puntuale e concreta delle attività indicate come scopi societari, che permette di sondare l’esistenza di quel rapporto di stretta necessità richiesto dall’art. 3, co. 27, della Legge 24 dicembre 2007 n. 244 ma anche e, più in generale, se le attività indicate siano riconducibili ad una categoria (funzioni, servizi, mere attività economiche, attività strumentali) avente ripercussioni sul piano della indispensabilità ed attinenza delle funzioni all’ente locale.

Appare utile evidenziare, altresì, che il D.L.31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni in Legge 30 luglio 2010 n. 122, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, all’articolo 14, comma 32, prevede che “…(.) i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2010 i comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni……”.

In secondo luogo, si sottolinea l’esigenza normata nel nuovo testo dell’art. 147 quater del TUEL – introdotto dal d.l. 10 ottobre 2012 n. 174 – di prestare particolare attenzione allo sviluppo di strutture organizzative e di professionalità interne capaci di consentire all’ente un adeguato espletamento delle funzioni sopra richiamate, grazie anche ad un efficace supporto agli organi di governo nell’esercizio delle attività di loro competenza nonché all’impiego di idonei strumenti di corporate governance.

L’utilizzo di moduli privatistici da parte di soggetti pubblici, pur vedendo subordinata la logica del profitto al perseguimento di finalità di interesse generale, tuttavia, non può prescindere da quel canone gestionale minimo, caratterizzante l’iniziativa privata, rappresentato dall’economicità, che impone anzitutto che l’attività intrapresa sia atta a generare, entro un lasso di tempo ragionevole, flussi in entrata tali da coprire quelli in uscita, sì da escludere che il soggetto possa sistematicamente operare in perdita.

La realizzazione dell’equilibrio economico, infatti, costituisce garanzia della capacità di perseguire le finalità istituzionali da parte dell’ente, sia in veste pubblica che in veste privata, assumendo la natura di obiettivo essenziale, il cui mancato perseguimento condiziona la funzionalità dell’ente medesimo.

Non a caso, per consolidato orientamento della giurisprudenza contabile (cfr, per tutte, Corte dei conti, Sezione giurisdizionale Umbria, sentenza n. 354 dell’8 novembre 2006), dalla trasgressione di questi obblighi e dal perdurare di scelte del tutto irrazionali e antieconomiche, può scaturire una responsabilità per danno erariale dei pubblici amministratori.

Tra l’altro, la possibilità di conseguire l’equilibrio economico nel lungo periodo, motivata dall’esigenza di soddisfare primari interessi dell’ente in termini di promozione economica e sociale, deve ritenersi ridimensionata – se non, addirittura, esclusa – a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 6, comma 19 del citato D.L 78/2010, secondo cui: “Al fine del perseguimento di una maggiore efficienza delle società pubbliche, tenuto conto dei principi nazionali e comunitari in termini di economicità e di concorrenza, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dall’art. 2447 codice civile, effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali….”.

La ratio della disposizione è quella di porre fine alla prassi – contrastante con il divieto di erogare aiuti di stato e con il principio della concorrenza nel mercato comune – seguita dagli enti pubblici ed in particolare dagli enti locali, di procedere a ricapitalizzazioni e ad altri trasferimenti straordinari per coprire le perdite d’esercizio delle proprie partecipate, attraverso la preclusione della possibilità di intervenire sul capitale delle società che presentino una perdita strutturale reiterata, tale da minacciare la continuità aziendale e, di conseguenza, la stessa sopravvivenza di quegli organismi non in grado di tendere, se non all’utile, almeno al pareggio di bilancio.

Ciò in quanto le partecipazioni dirette in enti e/o in società di capitali che, negli ultimi tre anni abbiano evidenziato una perdita, potrebbe rappresentare un rischio per la stabilità dell’equilibrio di bilancio dell’Ente socio e, comunque, un appesantimento per la gestione del bilancio degli esercizi futuri.

Esaminati gli aspetti generali della vicenda, la Sezione ritiene di formulare le seguenti considerazioni in merito alla specifica partecipazione azionaria nella società “Aeroporti di Asiago s.p.a.”.

Il Comune di Gallio ha affermato la legittimità del mantenimento di detta partecipazione, sostenendo l’inapplicabilità, dell’art. 14, comma 32, del D.L. 78/2010 – che, come già visto, impone ai comuni con meno di 30.000 abitanti di non acquisire partecipazioni in società di qualsivoglia tipologia e di dismettere quelle in atto, a meno che si tratti di società con bilancio in attivo negli ultimi tre anni, che non abbiano subito riduzioni di capitale o, comunque, perdite ripianate dall’ente partecipante – in ragione della natura del servizio svolto (definito di “interesse generale”) e del conseguente assoggettamento della società medesima al regime previsto dall’art. 3, commi 27 e ss. della L. 244/2007, che consente, appunto, la partecipazione in organismi societari che svolgono servizi di tal genere.

A parte ogni considerazione sull’esatta qualificazione giuridica del servizio di gestione aeroportuale, che deve considerarsi a tutti gli effetti un servizio pubblico locale (di rilevanza economica), ai sensi dell’art. 112 del TUEL (come correttamente affermato nella risoluzione n. 104/E del 30.7.2012 dell’Agenzia delle Entrate), deve rilevarsi che, secondo un più recente (e, ad avviso della Sezione, più corretto) orientamento della Corte, l’interpretazione combinata delle due disposizioni appena citate non conduce alla esclusione dal campo di operatività della prima (art. 14, comma 32, D.L. 78/2010) delle società che svolgono servizi c.d. di interesse generale, per effetto della “clausola di salvezza” contenuta nella disposizione medesima (“fermo restando quanto previsto 3, commi 27, 28 e 29, della l. 24 dicembre 2007, n. 244”), bensì all’applicazione, indistintamente a tutte le società, a prescindere dalla tipologia dell’attività svolta, dei divieti previsti per i comuni con una determinata consistenza demografica, con la sola eccezione delle ipotesi di società c.d. di “diritto singolare”, ovvero di società disciplinate da normativa speciale, che imponga l’utilizzo di tale modello organizzativo (ex multis, Sezione Emilia Romagna, deliberazione 9/2012/PAR).

Nel caso in esame, la società “Aeroporto di Asiago s.p.a.” è stata costituita in ossequio ad una legge (L. 537/93), che effettivamente prevede la società di capitali quale forma organizzativa obbligata, con la conseguente inapplicabilità del divieto di cui all’art. 14, comma 32, cit.

Tale conclusione, tuttavia, non esime questa Sezione dall’esaminare la compatibilità della scelta dell’ente di mantenere la partecipazione in detta società con i canoni della c.d. “sana gestione finanziaria”, quale verifica espressamente demandata alla Corte – e, per essa, a codesta Sezione regionale – nell’ambito del controllo finanziario e contabile disciplinato dall’art. 1, commi 166 e ss. della L. 266/2005.

Un primo dato rilevante, ai fini della valutazione sopra menzionata, è che la società in questione opera costantemente in perdita da ben undici anni.

Tutti i bilanci annuali, delle cui risultanze l’ente ha dato contezza in apposita relazione prodotta su richiesta del Magistrato Istruttore, infatti, si sono chiusi con un avanzo negativo, con una perdita complessiva per il Comune di Gallio, dalla costituzione ad oggi, pari ad euro 137.221,21.

La situazione appena descritta ha reso necessario un costante ripianamento da parte dei soci (per la maggior parte enti pubblici), con refusione, altrettanto costante, di risorse pubbliche da parte del Comune, reperite dal bilancio e destinate a riportare, pro quota, il capitale sociale alla consistenza originaria.

Le ricapitalizzazioni per perdita oltre il minimo sono state addirittura cinque.

Si è determinata, peraltro, una più che consistente erosione del patrimonio netto (ben oltre la metà).

Si può, dunque, affermare, senza tema di smentite, come emerge chiaramente dalle due relazioni inviate a questa Sezione (una congiunta dei comuni di Roana, Asiago e Gallio, l’altra della provincia di Vicenza), che la società di gestione aeroportuale non avrebbe potuto “sopravvivere” senza l’apporto continuativo di denaro pubblico, non avendo mai prodotto, neppure una volta e nemmeno nell’ultima annualità, un risultato positivo.

Naturalmente, si potrebbe obiettare – come, del resto, è stato obiettato – che le ragioni del mantenimento “in vita” di un organismo perennemente in grave difficoltà finanziaria, debbano rinvenirsi non nella produttività bensì nell’utilità sociale del servizio reso alla collettività locale, che dovrebbe “compensare” il flusso continuo di risorse dalle casse pubbliche alle casse sociali.

La Sezione, tuttavia, ritiene che gli enti pubblici hanno il dovere di impiegare le risorse della collettività – soprattutto in attività “facoltative”, non coincidenti strettamente con i compiti istituzionali assegnati per legge, e, soprattutto, in un momento di grave difficoltà per la finanza pubblica allargata – secondo i principi di efficienza, efficacia ed economicità, nella specie del tutto disattesi.

In ogni caso, anche a voler ignorare la pur imprescindibile necessità di un impiego razionale del denaro pubblico, nella relazione prodotta, l’ente non ha fornito argomenti concreti e sostanziali a sostegno della permanenza, “ad ogni costo”, nella compagine societaria della “Aeroporto di Asiago s.p.a.”.

Del tutto generici e vaghi appaiono, infatti, i riferimenti ai benefici che la gestione in esame produrrebbe sull’economia locale, in particolare, nel settore turistico (non si allegano dati specifici a supporto, quale, ad es. il volume di traffico che interessa l’aeroporto, l’esatta ricaduta dello stesso sui flussi turistici, ecc.); si ricollega l’utilità della struttura alla pratica di alcuni sport (volo da diporto e gioco del golf) ed alle, solo eventuali, operazioni di salvataggio della protezione civile.

All’evidenza, queste argomentazioni risultano palesemente insufficienti a giustificare la scelta compiuta dall’ente, non consentendo di sopravanzare le sin troppo negative vicende finanziarie che emergono, invece, con assoluta chiarezza, dai dati esaminati.

Aggiungasi, tra l’altro, che non sono stati forniti elementi che lascino intravedere un miglioramento della situazione appena descritta né sono state prospettate soluzioni articolate ed attendibili per il futuro (es. alienazione di cespiti suscettibili di produrre sopravvenienze attive), essendosi l’ente limitato ad osservare ciò che già emerge per tabulas ossia che le perdite, negli ultimi due anni, sono diminuite.

Tale circostanza non è, in sé, significativa: in primo luogo, anche in precedenza, le perdite avevano subito una diminuzione per poi aumentare nuovamente negli esercizi successivi; in secondo luogo, una perdita, per quanto minore, resta pur sempre una perdita e non può certo costituire il segnale di una “inversione di tendenza”, i cui sintomi, in una situazione cronicizzata come quella in esame, potrebbero rinvenirsi soltanto nella chiusura dell’ultimo bilancio con un avanzo positivo o, quanto meno, nella chiusura dell’esercizio senza perdite.

Né, del resto, risulta elaborato – ed, in ogni caso, non è stato prodotto – un piano industriale o di risanamento aziendale, dal quale poter evincere prospettive diverse da quelle ipotizzabili sulla scorta dei risultati sin qui evidenziati.

Alla luce della situazione fattuale appena illustrata, il mantenimento della partecipazione azionaria da parte del Comune di Gallio non sembra costituire una scelta conciliabile con i canoni della sana gestione finanziaria né con il principio di legalità finanziaria, da identificare con il sostanziale rispetto della normativa che, da qualche tempo (non solo art. 14, comma 32, ma anche art. 6, comma 19, del D.L. 78/2010), ha imposto “l’abbandono della logica del di strutture ed organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione che versano in situazione di irrimediabile dissesto”, e che non ammette “interventi tampone con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, erogate senza un programma industriale o una prospettiva che realizzi l’economicità e l’efficienza della gestione nel medio e lungo periodo” (sul punto, Sez. Lombardia, deliberazione n. 220/2012/PAR; sulla stessa linea, Sez. Piemonte, deliberazione n. 61/PAR/2010; Sez. Lombardia, deliberazioni nn. 1081/2010/PAR e 207/2011/PAR).

Ciò in considerazione delle inevitabili ripercussioni che i risultati economici delle società partecipate hanno sul bilancio degli enti pubblici soci.

Com’è stato correttamente osservato, infatti, “i risultati economici delle società a partecipazione pubblica non possono non avere ripercussioni sul bilancio dell’ente locale, da considerarsi alla stregua di un’azienda capogruppo in grado di pervenire, sulla base della rielaborazione dei dati di bilancio di ciascuna partecipata, alla redazione di un bilancio consolidato (…)” (Sezione Piemonte, deliberazione n. 61/2010/PAR);

Infatti, “Il risultato economico finale della gestione degli enti locali comprende anche il risultato della gestione operativa che include i costi ed i ricavi derivanti dall’esercizio di attività svolte attraverso società partecipate. Pertanto, reiterate operazioni di ripianamento di perdite e di ricapitalizzazione costituiscono un rischio per gli equilibri di bilancio dell’Ente (…)(Sez. Piemonte, deliberazione n. 2/2010/PAR).

Tanto più che le operazioni in questione, non potendo qualificarsi come spese di investimento (vedasi, sul tema, il principio contabile n. 2, punto 9, dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali) “incidono sulle finanze comunali destinate alla spesa di parte corrente” e sono, pertanto, assoggettate ai limiti di cui all’art. 187 del D.lgs. 267/2000 (Sez. Piemonte, deliberazione cit.).

Nell’ottica della “sana gestione”, che costituisce parametro imprescindibile e prioritario nella valutazione dei comportamenti aventi rilevanza sotto il profilo contabile e finanziario – tra i quali, certamente, deve annoverarsi la scelta di acquisire e mantenere partecipazioni azionarie – dunque, non può ritenersi “legittimo” il prolungato trasferimento di consistenti risorse ad un organismo, quale quello in esame, in perdita dalla costituzione a tutt’oggi (2000/2012).

Quanto, poi, al “danno patrimoniale” paventato dall’ente in conseguenza della dismissione delle quote azionarie, derivante, da un lato, dalla perdita della concessione ENAC (cui seguirebbe la perdita del diritto di insistenza) e, dall’altro, dalla vanificazione dell’investimento di euro 600.000,00 (effettuato dall’ENAC) per il rifacimento di alcune aree dell’aeroporto, deve osservarsi che dette argomentazioni, oltre a produrre un “ribaltamento” della prospettiva entro la quale valutare i fatti, spostando l’attenzione su aspetti assolutamente irrilevanti ai fini della verifica di competenza di questa Sezione, rischiano di mettere in secondo piano il danno ricollegabile al perdurare di una gestione diseconomica ed improduttiva (senza considerare i danni – ben più concreti, attuali e diretti – derivanti da un decennio di ripianamenti e ricapitalizzazioni palesemente inutili per l’Ente, sui quali si rimette ogni valutazione agli organi competenti).

Del resto, la scelta da adottare in merito alla sorte della partecipazione societaria de qua resta pur sempre riservata all’ente, il quale, tuttavia, dovrà valutare attentamente le considerazioni espresse da questa Sezione in merito alla obiettiva diseconomicità della permanenza nella compagine societaria della “Aeroporto di Asiago s.p.a.”

Infine, preme precisare che proprio la normativa più volte invocata a sostegno del mantenimento della partecipazione (L. 537/93) è, in vero, finalizzata a sollecitare un processo di “privatizzazione” del settore, con trasferimento ai privati della proprietà pubblica delle società di gestione dei servizi aeroportuali.

L’eventuale dismissione delle quote azionarie, oltre a porre fine ad una partecipazione scarsamente utile per l’Ente, dunque, sarebbe più conforme alla ratio della richiamata normativa.

Questa Sezione, in conclusione, ritiene di dover assumere specifica pronuncia ai sensi dell’art. 1 comma 168 della legge n. 266/2005, con espresso invito all’Amministrazione comunale di Gallio (VI):

  • ad effettuare un’attenta valutazione – alla luce di quanto rappresentato da questa Sezione e di quanto previsto dall’articolo 1 commi 8 e 9 del recente d.l. 10 ottobre 2012 n. 174 – in merito all’opportunità, a fronte degli intervenuti e costanti ripianamenti di perdite di esercizio, costituenti un rischio per la stabilità dell’equilibrio di bilancio ed un appesantimento della gestione degli esercizi futuri, di mantenere detta partecipazione;
  • ad effettuare, nell’ambito dell’esercizio dei poteri di azionista e tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 147 quater del TUEL (introdotto dal citato d.l. n. 174/2012), un attento monitoraggio sull’andamento delle proprie partecipate al fine di poter contribuire ad evitare, per il futuro, criticità come quelle evidenziate nella presente delibera.

La Sezione, inoltre, chiede al responsabile dei servizi finanziari e all’organo di revisione dell’ente, ciascuno per la propria competenza – anche per effetto dei nuovi penetranti compiti agli stessi attribuiti dal d.l. n. 174/2012 ed in relazione alle previsioni dell’articolo 147 quinquies del TUEL –di valutare l’impatto degli interventi finanziari a favore della partecipata in perdita (esercizi 2010 e 2011) sugli equilibri di bilancio dell’ente e l’impatto nel corrente esercizio, all’uopo producendo dettagliata relazione da trasmettere a questa Sezione nel termine di giorni 15 giorni dal ricevimento della presente.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, in base alle risultanze della relazione resa dall’organo di revisione e della successiva istruttoria:

  1. accerta, dalla documentazione trasmessa, che la società Aeroporto di Asiago spa è in perdita costante dal 2000 ad oggi e che detta perdita strutturale e reiterata appare tale da minacciare la continuità aziendale e, di conseguenza, la stessa sopravvivenza dell’organismo, non in grado di tendere in modo autonomo, se non all’utile, almeno al pareggio di bilancio;
  2. accerta che il Comune di Gallio (VI), ente partecipante, ha ripianato costantemente, mediante interventi di ricapitalizzazione, dette perdite nel periodo 2004 – 2011, per un importo complessivo pari ad euro 137.221,21;
  3. invita il comune di Gallio, in relazione a quanto evidenziato e sulla scorta di quanto previsto dall’art. 147 quater del TUEL (introdotto dal d.l. n. 174/2012), sempre nell’esercizio dei poteri di azionista, ad effettuare un attento monitoraggio dell’andamento delle proprie partecipate, al fine di evitare il ripetersi delle criticità evidenziate nella presente delibera;
  1. in relazione a quanto previsto dall’articolo 1 commi 8 e 9 del recente d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, invita il Comune di Gallio, nell’ambito dell’esercizio dei poteri di azionista, ad effettuare una attenta valutazione in merito all’opportunità di mantenere detta partecipazione, a fronte del rischio che il costante ripianamento delle perdite potrebbe rappresentare per la stabilità dell’equilibrio di bilancio e dell’inevitabile appesantimento per la gestione del bilancio negli esercizi futuri;
  1. chiede, inoltre, al responsabile dei servizi finanziari e all’organo di revisione, ciascuno per la propria competenza, anche alla luce dei nuovi penetranti compiti agli stessi attribuiti dal d.l. n. 174/2012 e delle previsioni dell’articolo 147 quinquies del TUEL,di valutare l’impatto degli interventi finanziari a favore della partecipata in perdita sugli equilibri di bilancio dell’ente (esercizi 2010 e 2011) e sugli equilibri di bilancio nell’esercizio 2012, all’uopo redigendo dettagliata relazione, da trasmettere a questa Sezione nel termine di giorni 15 dal ricevimento della presente;
  2. dispone di inviare la presente delibera alla Procura della Corte dei conti, Sezione Veneto, per gli accertamenti di competenza;
  3. dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del Direttore della segreteria, al Presidente del Consiglio comunale, al Sindaco nonché all’Organo di revisione economico-finanziaria del Comune di Gallio (VI) per quanto di rispettiva competenza.

Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 2 e 23 ottobre 2012.

Il Magistrato relatore Il Presidente

f.to Dott.ssa Francesca Dimita f.to Dott.ssa Enrica Del Vicario

Depositato in Segreteria il 9 novembre 2012

IL DIRETTORE DI SEGRETERIA

f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese