Pubblico impiego: reggenza, mansioni superiori e carriera prefettizia

NOTA

La deliberazione in rassegna ricusa il visto e la conseguente registrazione del provvedimento prefettizio recante il conferimento in reggenza del posto di funzione di Dirigente dell’Area I – Ordine e Sicurezza Pubblica ad un Vice Prefetto già titolare di ulteriore posto di funzione presso l’Ufficio Territoriale del Governo di Isernia.

Il tema controverso concerne la disciplina applicabile all’istituto della cd. reggenza nell’ambito della carriera prefettizia.

Al riguardo, la Sezione ricorda che nell’ambito della normativa speciale relativa alla carriera prefettizia (D. Lgs. 19 maggio 2000 n. 139), l’istituto della reggenza non è contemplato espressamente, anche se è prevista soltanto la possibilità di assicurare la provvisoria sostituzione del titolare in caso di assenza o di impedimento con altro funzionario della carriera prefettizia.

Alla corretta applicazione della richiamata disciplina speciale, dunque, a giudizio della Sezione, “consegue il carattere di eccezionalità e limitatezza temporale dell’istituto della reggenza, ontologicamente estraneo alla fisiologia dell’organizzazione amministrativa, e come tale inidoneo a sopperire ad una carenza organica di personale, tanto più se conosciuta e prevedibile.”

Ancor meno sostenibile, nel quadro della normativa relativa alla carriera prefettizia è, a giudizio della Sezione, postulare l’applicazione indiscriminata dell’art. 52, D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 e s.m.i., il quale “(…) non può essere considerato automaticamente innestato nella regolamentazione del rapporto di lavoro prefettizio, ma deve essere di volta in volta confrontato con la speciale disciplina organizzativa delle Prefetture – Uffici territoriali del Governo e con la particolarità delle funzioni ricoperte dal personale dirigente che a tale uffici deve essere preposto.”.

La Sezione non manca di rilevare, sotto altro versante, che le criticità insite nel provvedimento di nomina sottoposto a controllo si collegano anche ai ritardi con i quali si sta operando il ridimensionamento degli assetti organizzativi esistenti dell’Amministrazione periferica del Ministero dell’interno, così come previsto dall’art. 74, D.L 25 giugno 2008 n.112 convertito nella L. 6 agosto 2008 n. 133).

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DELIBERAZIONE n.67/2012/PREV

Repubblica Italiana

la

Corte dei Conti

Sezione regionale di controllo per il Molise

nell’adunanza del 20 aprile 2012

composta dai magistrati:

dott. Giorgio Putti Presidente,

dott. Silvio Di Virgilio Consigliere, relatore

dott. Luigi Di Marco Referendario, relatore

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VISTO l’art.100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei Conti, approvato con R. D. del 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni ed integrazioni;

VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n.20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti;

VISTO l’art.3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.20;

VISTO il Decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e successive modificazioni ed integrazioni;

VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con delibera delle Sezioni Riunite n.14 del 16 giugno 2000, e successive modificazioni ed integrazioni;

VISTA la legge 5 giugno 2003, n.131 recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;

VISTA la legge 24 novembre 2000, n.340;

VISTO il Decreto del Prefetto di Isernia n.36497 del 30 novembre 2011 concernente il conferimento in reggenza del posto di funzione di Dirigente dell’Area I – Ordine e Sicurezza Pubblica alla dott.ssa Lombardi Giovanna, pervenuto in data 24 gennaio 2012 ed acquisito al protocollo n.137;

VISTO il foglio di rilievo dell’Ufficio di controllo n.271 del 10 febbraio 2012, con il quale sono state mosse osservazioni al predetto decreto;

VISTI i chiarimenti istruttori prodotti dall’Amministrazione con nota n.8693 del 22 marzo 2012 trasmessa per il tramite della competente Ragioneria Territoriale dello Stato ed assunta al protocollo di questa sezione al n.617 del 27 marzo 2012;

VISTA la relazione del Magistrato istruttore al Consigliere delegato resa in data 4 aprile 2012;

VISTA la nota n.22542959 del 4 aprile 2012 con la quale il Consigliere delegato dell’Ufficio regionale di controllo, condividendo le argomentazioni espresse dal Magistrato istruttore e non ritenendo esaustive le argomentazioni svolte dall’Amministrazione, ha chiesto il deferimento alla sede collegiale dell’atto sopra citato;

VISTA l’ordinanza in data 10 aprile 2012, n.6/PRES/2012 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato per il giorno 20 aprile 2012 il Collegio della Sezione regionale di controllo per l’esame della questione proposta;

VISTA la nota prot. n.697 del 10 aprile 2012 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata alla Prefettura

– Ufficio Territoriale del Governo di Isernia;

VISTA la nota di controdeduzioni prot. n.10567 del 12 aprile 2012 della Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Isernia, acquisita agli atti al numero di protocollo n.747 del 19 aprile 2012;

VISTA la nota di controdeduzioni prot. n.3997 del 19 aprile 2012 del Ministero dell’Economia e della Finanze – Ragioneria Territoriale dello Stato – Sede di Isernia, acquisita agli atti al numero di protocollo 753 del 19 aprile 2012;

UDITI il relatore Consigliere delegato dott. Silvio Di Virgilio ed il magistrato istruttore dott. Luigi Di Marco;

È intervenuto il rappresentante del Ministero dell’Economia e della Finanze – Ragioneria Territoriale dello Stato – Sede di Isernia dott. Giovanni Aurigemma, con qualifica dirigenziale.

Ritenuto in

FATTO

Con la nota indicata in epigrafe, il Prefetto della Provincia di Isernia ha trasmesso all’ufficio di controllo di questa Sezione, che lo ha acquisito al protocollo n.137 del 24 gennaio 2012, per il controllo preventivo di legittimità previsto dall’art.3 della L. n.20/1994, un decreto di conferimento in reggenza del posto di funzione di Dirigente dell’Area I – Ordine e Sicurezza Pubblica ad un Vice Prefetto già titolare di ulteriore posto di funzione presso l’Ufficio Territoriale del Governo di Isernia.

L’Ufficio di controllo, con nota di rilievo n.271 del 10 febbraio 2012, ha osservato quanto segue:

– Nel dispositivo del provvedimento in esame non è stato indicato il diesad quem della proroga dell’incarico di reggenza dell’Area I – Ordine e sicurezza pubblica affidata alla dott.ssa Lombardi Giovanna.

– Inoltre la data di sottoscrizione del provvedimento è successiva al momento indicato per l’acquisizione dell’efficacia dello stesso.

Con nota n.8693 del 22 marzo 2012 trasmessa per il tramite della competente Ragioneria Territoriale dello Stato ed assunta al protocollo di questa sezione al n.617 del 27marzo 2012, la Prefettura U.T.G. di Isernia ha inviato la propria risposta istruttoria.

Con riferimento al primo rilievo, a fronte delle circostanziate osservazioni formulate dall’ufficio di controllo, l’Amministrazione procedente, pur evidenziando le forti carenze di organico cha caratterizzano gli Uffici rispetto alla dotazione organica, non ha tuttavia fornito giustificazioni tali da poter considerare superati tutti i rilievi mossi.

In ordine al secondo rilievo l’Amministrazione procedente fa riferimento alla trasmissione del provvedimento n.25608 del 05 agosto 2011 ed a presunte “intese verbali” intercorse con gli Uffici di controllo.

Pertanto con nota n.22542959 del 4 aprile 2012 il Consigliere delegato dell’Ufficio regionale di controllo, condividendo le argomentazioni espresse dal Magistrato istruttore e non ritenendo esaustive le argomentazioni svolte dall’Amministrazione, ha chiesto il deferimento alla sede collegiale dell’atto sopra citato.

Con nota n.10567 del 12 aprile 2012 acquisita agli atti al numero di protocollo 747 del 19 aprile 2012, la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Isernia ha fatto pervenire le proprie controdeduzioni facendo rilevare che: “La reggenza conferita …omissis… va configurata quale reggenza c.d. orizzontale, non comportante cioè lo svolgimento di mansioni superiori, pertanto …omissis… non è soggetta, in base ad alcuna norma, ad un limite di durata massima. Infatti il limite fissato dall’art.52, comma 2 del D.Lgs. n.165/2001 presuppone espressamente che per obiettive esigenze di servizio il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore, nel caso di vacanza di posto in organico, per non più di sei mesi prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti, come previsto dal comma 4. Riscontrata quindi l’inapplicabilità del citato art.52, non si rinviene alcun’altra norma che prescriva l’apposizione di un termine certo e determinato alla reggenza nel pubblico impiego, tant’è vero che persino il DPR N.3 gennaio 1957 n.10, statuisce all’art.31 solo la temporaneità di tale istituto”.

In merito alla seconda osservazione la Prefettura inoltre precisa che: “Tenuto conto che l’Organo referente di codesta Sezione di controllo in ambito provinciale è la Ragioneria Territoriale dello Stato, questa Prefettura, come già evidenziato nella precitata nota di chiarimenti n.8693 del 22 marzo 2012, ha tempestivamente trasmesso al predetto organo locale il provvedimento in esame per la proroga dell’incarico di reggenza alla dott.ssa Lombardi, ma la stessa Ragioneria Territoriale lo ha restituito, con nota n.7684 del 29 agosto 2012 adducendo che la motivazione della necessità di dover attendere il perfezionamento del decreto di conferimento dell’incarico precedente di reggenza n.13614 del 28 aprile .2011 ancora in itinere. In conseguenza di ciò si è reso necessario, ad avvenuta registrazione del suddetto provvedimento, riformulare il decreto di proroga con nuovo protocollo e nuova data, al fine di rappresentare correttamente a codesta Sezione di controllo l’esatta cronologia degli atti e delle circostanze che li hanno determinati”.

Con nota n.3997 del 19 aprile 2012 acquisita agli atti al numero di protocollo 753 del 19 aprile 2012 anche il Ministero dell’Economia e della Finanze – Ragioneria Territoriale dello Stato – Sede di Isernia ha fatto pervenire le proprie controdeduzioni motivando le ragioni che hanno indotto l’Ufficio a non formulare osservazioni.

Con riferimento al primo profilo la Ragioneria territoriale, conformemente a quanto esposto dall’Amministrazione procedente, ha richiamato la deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte n.3/2011, dalla quale si trarrebbe il principio che in presenza di reggenze cosiddette orizzontali non trovano applicazione le disposizioni di cui all’art.52 del D.Lgs. n.165/2001, mentre con riguardo al secondo profilo ha fatto riferimento ad atti analoghi precedentemente assoggettati a visto.

DIRITTO

Come più ampiamente descritto in narrativa, il provvedimento all’esame – riguardante il conferimento in reggenza del posto di funzione di Dirigente dell’Area I – Ordine e Sicurezza Pubblica ad un Vice Prefetto già titolare di ulteriore posto di funzione presso l’Ufficio Territoriale del Governo di Isernia – è stato investito da due motivi di rilievo, ritenuti non superati dall’Ufficio di controllo né a seguito dei chiarimenti forniti dall’Amministrazione in sede di replica alle osservazioni formulate con rilievo del 21 settembre 2011, né con la presentazione delle controdeduzioni successive alla convocazione per l’odierna adunanza.

Pertanto al vaglio della Sezione rimangono le osservazioni – poste in via pregiudiziale – riguardanti:

– la mancata indicazione il dies ad quem della proroga dell’incarico di reggenza dell’Area I – Ordine e sicurezza pubblica affidata alla dott.ssa Lombardi Giovanna.

– la data di sottoscrizione del provvedimento successiva al momento indicato per l’acquisizione dell’efficacia dello stesso.

I. Con riferimento al primo rilievo, le osservazioni dell’Amministrazione procedente non possono essere accolte.

Al fine di inquadrare correttamente i termini del problema sottoposto all’esame della Sezione, occorre chiarire, in via preliminare, la portata ed il ruolo che l’art.52 del D.Lgs. n.165/2001 assume nell’ambito della carriera prefettizia.

Se è vero che l’art.1, comma 1, del D.Lgs. n.139/2000, rinvia alle disposizioni di cui al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29, ora decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e successive modificazioni, occorre tuttavia valutare caso per caso la compatibilità delle disposizioni della fonte normativa richiamata con i principi che presidiano l’ordinamento della carriera prefettizia.

Sotto questo aspetto non ignora il Collegio come in più occasioni si sia fatto ricorso all’istituto della reggenza, onde sopperire alle ormai croniche carenze di organico, mutuandone la disciplina da quella dettata in materia di ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, la quale, come sottolineato dall’Amministrazione procedente, regolamenta lo svolgimento di mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore.

Deve tuttavia evidenziarsi come in base alla considerazione secondo cui il decreto legislativo n.139/2000 non prevede espressamente l’istituto della reggenza, si è sviluppato, relativamente alla carriera prefettizia, un orientamento giurisprudenziale estremamente restrittivo in ordine all’istituto de quo, in quanto la norma di riferimento “non contempla l’istituto della “reggenza”, disciplinando solo l’ipotesi in cui la vacatio del posto di funzione sia riconducibile al caso dell’assenza o dell’impedimento del funzionario, ossia di un soggetto preposto all’ufficio che è parte di un rapporto di servizio in atto con l’Amministrazione, escludendo, sia pure implicitamente, l’unico altro caso in cui si possa configurare una vacanza, vale a dire l’assenza ab origine di un titolare” (sez. di controllo Calabria n.7/2003 e sez. di controllo Abruzzo n.12/2005).

A fronte delle suesposte teorie questa Sezione ritiene che il principio della stabile copertura del posto di funzione, possa subire una deroga nei soli casi in cui la stessa sia imposta dal rispetto del principio costituzionale di buon andamento della Pubblica amministrazione di cui all’art.97 della Costituzione.

Con la conseguenza che il disposto di cui all’art.52 non può essere considerato automaticamente innestato nella regolamentazione del rapporto di lavoro prefettizio, ma deve essere di volta in volta confrontato con la speciale disciplina organizzativa delle Prefetture – Uffici territoriali del Governo e con la particolarità delle funzioni ricoperte dal personale dirigente che a tale uffici deve essere preposto.

D’altra parte lo stesso articolo 52 si configura quale codificazione del predetto principio costituzionale, con riferimento tuttavia alla disciplina generale sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Per cui una piana ed acritica applicazione di esso all’ordinamento della carriera prefettizia darebbe luogo ad una inaccettabile sottoposizione di situazioni dichiaratamente diverse alla medesima regolamentazione.

Alla luce delle suesposte considerazioni non possono pertanto essere considerate risolutive le argomentazioni dell’Amministrazione procedente volte a sostenere la legittimità del provvedimento all’esame sulla scorta del fatto che il termine massimo semestrale di cui all’art.52 del D.Lgs. n.165/2001 si riferisce alla sola reggenza cosiddetta verticale.

Il provvedimento di reggenza sottoposto a controllo, seppur orizzontale, si configura infatti a tempo sostanzialmente indeterminato in quanto il termine finale di efficacia dello stesso è ancorato al momento, non prevedibile se non addirittura eventuale, della stabile copertura del posto vacante.

Il che confligge con il d.lgs. 19 maggio 2000 n.139 che, come in più occasioni rammentato, non prevede l’istituto della “reggenza” ma soltanto la possibilità di assicurare la provvisoria sostituzione del titolare in caso di assenza o di impedimento con altro funzionario della carriera prefettizia.

Alla corretta applicazione della richiamata disposizione, consegue ilcarattere di eccezionalità e limitatezza temporale dell’istituto della reggenza, ontologicamente estraneo alla fisiologia dell’organizzazione amministrativa, e come tale inidoneo a sopperire ad una carenza organica di personale, tanto più se conosciuta e prevedibile.

E ciò, indipendentemente dal fatto che essa determini o meno lo svolgimento di mansioni superiori ex art.52 del D.Lgs. n.165/2001.

Lo stesso principio di buon andamento, a fondamento della temporalmente limitata ammissibilità pretoria dell’istituto della reggenza, impone l’adozione di provvedimenti di copertura “ordinaria” dei posti vacanti e si pone quale limite insormontabile al conferimento di un incarico di reggenza sine die nella misura in cui presuppone che esso costituisca uno strumento di copertura stabile del posto.

Alle suesposte considerazioni in punto di legittimità dell’atto sottoposto all’odierno esame, non può tuttavia omettersi di aggiungere come le carenze di organico alla base del ricorso all’istituto della reggenza siano la diretta conseguenza della necessità di riorganizzazione dell’amministrazione periferica, normativamente prescritta.

Alla costante discrasia tra dotazione organica e consistenza numerica dei vice prefetti e vice prefetti aggiunti, dovrebbe conseguire l’immissione in ruolo di nuovo personale della carriera prefettizia o, in alternativa, stanti i rigidi vincoli di finanza pubblica che ostano a nuove assunzioni, una efficiente revisione degli assetti organizzativi anche periferici.

Lo stesso decreto del ministero dell’Interno del 28 marzo 2007, allegato A, di individuazione dei posti di funzione da conferire rispettivamente ai viceprefetti e ai vice prefetti aggiunti nell’ambito delle Prefetture – Uffici territoriali del Governo, si appalesa non più conforme al sopravvenuto quadro normativo.

A norma dell’articolo 74 del D.L. n.112/2008 (convertito nella legge n.133/2008), infatti, le Amministrazioni dello stato, ivi inclusa l’Amministrazione dell’Interno con riferimento alle proprie strutture periferiche, avrebbero dovuto provvedere, entro il 30 novembre 2008 tra l’altro a ridimensionare gli assetti organizzativi esistenti, secondo principi di efficienza, razionalità ed economicità, operando la riduzione degli uffici dirigenziali di livello generale e di quelli di livello non generale, in misura non inferiore, rispettivamente, al 20 e al 15 per cento di quelli esistenti, attraverso la concentrazione dell’esercizio delle funzioni istituzionali e l’unificazione delle strutture che svolgono funzioni logistiche e strumentali, salvo specifiche esigenze organizzative, derivanti anche dalle connessioni con la rete periferica, riducendo, in ogni caso, il numero degli uffici dirigenziali di livello generale e di quelli di livello non generale adibiti allo svolgimento di tali compiti.

Sempre a norma del medesimo articolo 74 inoltre le dotazioni organiche del personale con qualifica dirigenziale sono corrispondentemente ridotte, ferma restando la possibilità dell’immissione di nuovi dirigenti, nei termini previsti dall’articolo 1, comma 404, lettera a), della legge 27 dicembre 2006, n.296.

Il Ministero dell’interno ha provveduto conseguentemente ad adottare il DPR n.201/2009, mediante il quale si è tuttavia posta in essere (art.5) soltanto una globale riduzione dei posti di funzione e conseguentemente della dotazione organica (dodici posti di funzione di prefetto, sette posti di vice prefetto e 60 posti di vice prefetto aggiunto), senza però specificare, per ciascun UTG, quali posti di funzione siano in concreto venuti meno e dunque come risulta ridotta la dotazione organica.

In altri termini non è stato adottato il Regolamento organizzativo che, sulla base della sopra richiamata riduzione della dotazione organica, ed a modifica dell’assetto disegnato dal citato D.M. 28 marzo 2007 ridefinisse gli assetti organizzativi e le conseguenti dotazioni di vice prefetti e vice prefetti aggiunti delle Prefetture – Uffici territoriali del Governo, con la conseguenza che l’Amministrazione potrebbe procedere al conferimento di incarichi su posti potenzialmente indisponibili (cfr.Sezione Centrale controllo di legittimità n.20/2008/P).

Omissione questa che “appare in contrasto altresì con il disposto dell’articolo 10 comma 2 del decreto legislativo n.139/2000, che prevede che “i posti di funzione da conferire ai viceprefetti e ai viceprefetti aggiunti, nell’ambito degli uffici centrali e periferici dell’amministrazione dell’interno, sono individuati con decreto del Ministro dell’interno……..” e che (comma 2) “in relazione al sopravvenire di nuove esigenze organizzative e funzionali, e comunque con cadenza biennale, si provvede, con le modalità di cui al comma 1, alla periodica rideterminazione dei posti di funzione di cui allo stesso comma nell’ambito degli uffici centrali e periferici dell’amministrazione dell’interno” (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Calabria n.749/2010).

II. Con riferimento al secondo rilievosi rileva che le premesse del provvedimento all’esame non hanno correttamente descritto l’iter procedimentale che si è era svolto al momento dell’adozione dell’atto.

Esso si limita a richiamare il Decreto Prefettizio n.25608 del 5 agosto 2011, mai pervenuto alla Sezione di controllo, senza espressamente revocarlo, né fornendo, neanche implicitamente, elementi utili a trarre questa conclusione.

Circostanza questa che solo successivamente è stato possibile accertare, in ragione dei chiarimenti istruttori forniti e della fattiva collaborazione istituzionale prestata dalla Ragioneria Territoriale dello Stato di Isernia.

La necessaria sottoposizione dell’atto al previo controllo interno della competente Ragioneria Territoriale dello Stato, nella fattispecie, si è ripercosso sulla tempestività dell’ atto sottoposto a controllo rispetto alla fattispecie che lo stesso intendeva regolamentare.

Tuttavia non può non censurarsi il fatto che il tempo necessario alla sostituzione dell’atto n.13614 del 28 aprile 2011 ed alla contestuale riadozione del medesimo provvedimento con atto n.28602 del 13 settembre 2011 sia stato addirittura superiore al termine di efficacia temporale dell’originario atto di conferimento di reggenza.

Ciò in quanto, l’originario provvedimento è stato sottoposto alla Ragioneria Territoriale di Isernia, con contenuti ogni volta diversi, per ben tre volte e con diversi profili di illegittimità puntualmente e condivisibilmente fatti oggetto di altrettanti rilievi da parte dell’Organo di controllo interno.

La Sezione ritiene infine, di sottolineare l’esigenza che siffatti provvedimenti vengano adottati tempestivamente per consentire il corretto esercizio dell’azione amministrativa.

Alla luce delle predette considerazioni la Sezione dichiara non conforme a legge il decreto di conferimento di incarico di reggenza della dottoressa Giovanna Lombardi.

P.Q.M.

La Sezione rifiuta il visto e la conseguente registrazione del provvedimento in epigrafe.

I Magistrati relatori (Il Presidente)

F.to (Cons. Silvio Di Virgilio) F.to (Dott. Giorgio Putti)

F.to (Dott. Luigi Di Marco)

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 maggio 2012

IL DIRETTORE AMMINISTRATIVO

F.to (dott. Davide Sabato)