Corte conti – sez. contr. Veneto – deliberazione 29 agosto 2012 n. 530

Pubblica amministrazione: sulla nozione di provvedimenti commissariali sottoposti a controllo preventivo di legittimità ex art. 3, co. 1, lett. c-bis, L. 14 gennaio 1994 n. 20

NOTA

La deliberazione in rassegna, a conclusione di un attento e meditato esame del dato normativo e giurisprudenziale, dichiara il non luogo a deliberare il controllo preventivo di legittimità ex art. 3, co. 1, lett. c-bis, della legge n. 20 del 14 gennaio 1994, sul provvedimento con il quale il Prefetto di Venezia, Soggetto Attuatore per l’individuazione, l’allestimento e la gestione delle strutture di accoglienza della Regione Veneto (O.P.C.M. n. 3933 del 13.4.2011), dispone che vengano portate a compimento le convenzioni già in essere con gli enti locali o gestori dei servizi di ospitalità e di assistenza operanti nel territorio della Regione del Veneto, sino alla scadenza della gestione commissariale del 31 dicembre 2012, provvedendo altresì agli oneri derivanti.

A giudizio del Collegio, l’atto sottoposto a controllo non rientra tra le tipologie di provvedimenti che la deliberazione SSRR n. 42/2011, ha individuato come (equivalenti ai) “provvedimenti commissariali” assoggettabili al controllo di cui all’art. 3, co. 1, lett. c-bis), L. 14 gennaio 1994 n. 20, tenuto conto che il Soggetto Attuatore in questione non agisce “in deroga” alle disposizioni vigenti e la funzione da lui esercitata, oltre che palesarsi obiettivamente “esecutiva” sul piano della spesa, appare, altresì, fortemente “vincolata”, ovvero scarsamente discrezionale sul piano dell’attività amministrativa.

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Deliberazione n. 530/2012/PREV

REPUBBLICA ITALIANA

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO

Nell’adunanza del 31 luglio 2012, composta da:

Diana CALACIURA TRAINA Presidente f.f.relatore

Tiziano TESSARO Referendario

Francesca DIMITA Referendario

visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni e integrazioni;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni, recante “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”;

visto l’art.2, commi da 2-quinquies a 2-octies del decreto legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10;

visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione n.14/DEL/2000 delle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, come modificato con delibera n. 229 del Consiglio di Presidenza in data 19 giugno 2008, ai sensi dell’art. 3, comma 62, della legge 24 dicembre 2007, n. 244;

vista la legge 24 febbraio 1992, n. 225 e successive modificazioni e integrazioni;

visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 febbraio 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 42 del 21 febbraio 2011, con il quale è stato dichiarato, fino al 31 dicembre 2011, lo stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale in relazione all’eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai Paesi del Nord Africa;

vista l’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3933 del 13 aprile 2011, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 20 aprile 2011, n. 91, con la quale il Capo del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, prefetto Franco Gabrielli, è stato nominato Commissario delegato per la realizzazione di tutti gli interventi necessari a fronteggiare lo stato di emergenza di cui al decreto 12 febbraio 2011 del Presidente del Consiglio dei Ministri e con i poteri individuati dalla ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3924 del 18 febbraio 2011;

visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 6 ottobre 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 dell’8 ottobre 2011, con il quale ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, è stato prorogato, fino al 31 dicembre 2012, lo stato di emergenza;

visto il Decreto del Capo del Dipartimento della Protezione Civile, rep. 2090 del 2 maggio 2011, registrato alla Corte dei Conti il 4 maggio 2011, reg. 1, fg. 61, il quale, ai senso dell’art. 1, c. 4 della Ordinanza 3933 del 13 aprile 2011, dispone la nomina dell’ing. Roberto Tonellato a Soggetto Attuatore per la Regione Veneto;

visto il Decreto del Capo del Dipartimento della Protezione Civile – Commissario delegato, rep. 2573 del 20 maggio 2011, registrato alla Corte dei Conti il 26 maggio 2011, reg. 1, fg. 182, con il quale, in sostituzione dell’ ing. Roberto Tonellato, viene nominata quale Soggetto Attuatore, la dott.ssa Luciana Lamorgese, prefetto di Venezia;

visto il Decreto del Capo del Dipartimento della Protezione Civile – Commissario delegato, rep. 403 del 9 febbraio 2012, registrato alla Corte dei Conti il 21 febbraio 2012, reg. 1, fg. 56, rettificato con Decreto del Capo del Dipartimento della Protezione Civile – Commissario delegato, rep. 719 del 28 febbraio 2012, registrato alla Corte dei Conti il 29 febbraio 2012, reg. 1, fg. 71, con il quale, in sostituzione della dott.ssa Luciana Lamorgese, viene nominato Soggetto Attuatore per la Regione Veneto il dott. Domenico Cuttaia, prefetto di Venezia;

visto il decreto n. 763/1 del 25 luglio 2012, depositato in data 25 luglio 2012 ed acquisito al protocollo CdC n. 5424;

vista la relazione del Magistrato istruttore prot. 5504 del 27 luglio 2012;

vista la relazione di deferimento alla Sezione regionale di controllo veneta del Consigliere delegato del 27 luglio 2012;

vista l’ordinanza n. 39 del 30 luglio 2012, con la quale il Presidente f.f. della Sezione regionale di controllo del Veneto ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna, al fine della pronuncia sulla legittimità del provvedimento sopra indicato;

udito il relatore, consigliere Diana Calaciura Traina;

udito il vice prefetto vicario, dott. Vito Cusumano, rappresentante del Soggetto Attuatore per l’emergenza umanitaria, prefetto di Venezia, dott. Domenico Cuttaia

FATTO

In data 25 luglio 2012 è pervenuto a questa Sezione regionale di controllo, ai fini del controllo preventivo di legittimità ex art. 3, comma 1, lett. c-bis, della legge n. 20 del 14 gennaio 1994, come modificato dal comma 2-sexies dell’art. 2 del D.L. 29 dicembre 2010, convertito in legge n. 10 del 26 febbraio 2011, e ai sensi dell’art. 27 della legge 24 novembre 2000 n. 340, come modificato dal comma 2-septies dell’art. 2, D.L. 29 dicembre 2010, n. 225, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Prefetto di Venezia, Soggetto Attuatore per l’individuazione, l’allestimento e la gestione delle strutture di accoglienza della Regione Veneto (O.P.C.M. n. 3933 del 13.4.2011), dispone che vengano portate a compimento le convenzioni già in essere con gli enti locali o gestori dei servizi di ospitalità e di assistenza operanti nel territorio della Regione del Veneto, sino alla scadenza della gestione commissariale del 31 dicembre 2012, provvedendo altresì agli oneri derivanti.

Il magistrato istruttore, esaminati gli atti, ha espresso perplessità sull’assoggettabilità a controllo preventivo della Corte dei Conti dell’atto in questione, formulando le seguenti osservazioni:

“L’atto indicato in epigrafe è stato sottoposto alla Sezione ai fini del controllo preventivo di legittimità di cui all’art. 3, comma 1, lett. c-bis, della legge n. 20 del 14 gennaio 1994, (lettera c-bis introdotta dal comma 2-sexies dell’art. 2 del D.L. 29 dicembre 2010, convertito in legge n. 10 del 26 febbraio 2011).

Ad un attento esame (anche dei documenti richiamati nelle premesse, acquisiti informalmente dal sottoscritto Magistrato istruttore), il provvedimento appare esulare dall’ambito “oggettivo” del suddetto controllo.

Trattasi di decreto emanato dal Soggetto Attuatore per l’individuazione, l’allestimento e la gestione delle strutture di accoglienza della Regione Veneto, con il quale si dispone la prosecuzione dei rapporti di convenzione con tali strutture sino al 31.12.2012, data di scadenza della gestione commissariale.

L’assoggettabilità di siffatto decreto al sindacato della Sezione viene posto in dubbio da una serie di elementi, che, di seguito, si andranno ad illustrare.

Preliminarmente, occorre richiamare la deliberazione delle SS.RR. n. 42/CONTR/2011, che, nel delineare i contorni del controllo preventivo di legittimità sui provvedimenti dei commissari di protezione civile, introdotto dall’art. 2, comma 2 sexies, del D.L. 225/2010, ha risolto alcune questioni interpretative sorte successivamente alla deliberazione, sempre delle SS.RR., n. 23/CONTR/11, ampliando l’ambito applicativo dell’istituto.

Già nella deliberazione da ultimo citata, la Corte aveva affermato che sono soggetti al controllo preventivo di legittimità previsto dall’art. 3, comma 1, lett. c) bis, “tutti gli atti di natura provvedimentale emessi dal Commissario delegato in attuazione della O.P.C.M. di protezione civile che ne ha disposto la nomina”.

Successivamente, la Corte ha incluso nel sindacato di legittimità delle Sezioni regionali anche i provvedimenti dei c.d. “Soggetti Attuatori”, contemplati nell’impianto organizzativo di numerose O.P.C.M. quali componenti dell’Ufficio commissariale, qualora costituiscano “esercizio del potere in deroga, ai sensi dell’art. 5 della Legge n. 225 del 1992”.

Per comprendere appieno la portata della suddetta affermazione, che sintetizza un iter logico ben più articolato, occorre ripercorrerne i passaggi.

Le SS.RR., nell’aderire alla tesi più “sostanzialista” tra quelle prospettate dalla Sezione remittente, ne hanno assunto il presupposto essenziale, ossia il grado di compartecipazione dei Soggetti Attuatori alla gestione dell’attività amministrativa di competenza del Commissario, che, a seconda del contenuto della O.P.C.M., può “assumere un rilievo maggiore o minore in ragione del grado di (semplice collaborazione o delega totale dei poteri)”.

In particolare, “viene (…) consentito al Commissario delegato di e, in taluni casi, addirittura trasferire i poteri di intervento attivo (dalla elaborazione dei piani/programmi alla gestione amministrativa/contabile) conferitigli dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ad altro soggetto”.

Per effetto di tale conferimento, l’“altro soggetto” – ovvero il Soggetto Attuatore – dispone dei poteri del Commissario o di poteri analoghi.

In queste ipotesi, all’esercizio del potere gestionale si accompagna anche la “responsabilità di impegno di fondi”, cui è strumentale la intestazione di una contabilità speciale; ed è proprio in queste ipotesi che, secondo la tesi “sostanzialista”, il controllo dovrebbe estendersi anche agli atti provvedimentali (intesi quali atti autoritativi, a rilevanza esterna, diretti ad incidere direttamente sulla sfera giuridica dei destinatari) adottati dai Soggetti Attuatori.

Su queste premesse, la nozione di “provvedimento commissariale” viene declinata “nel suo significato più ampio”, prendendo a riferimento “non tanto e non solo” la persona fisica del Commissario delegato, quanto la “funzione amministrativa extra-ordinem allo stesso attribuita” (deliberazione SS.RR. cit.).

La menzione del “potere in deroga”, dunque, appare piuttosto rappresentativa della peculiarità della funzione amministrativa connessa alla “gestione emergenziale”, per la quale sono stati conferiti poteri ad hoc al Commissario delegato.

In quest’ottica, ciò che rileva, al di là e prima ancora della ricorrenza delle deroghe previste dalla O.P.C.M., è l’esercizio di un’attività provvedimentale in senso sostanziale, vale a dire la compartecipazione o la titolarità esclusiva, sia pure in forza di apposita delega, di un potere gestionale e, correlativamente, di un potere di spesa; potere che deve manifestarsi, in concreto, attraverso la determinazione del contenuto di atti a rilevanza esterna e la piena disponibilità (nei limiti delle leggi di contabilità pubblica, ove non espressamente derogate) delle risorse necessarie ad assicurare gli effetti degli atti medesimi.

La non ravvisabilità di una deroga, pertanto, non esclude, di per sé, che l’atto posto in essere dal Soggetto Attuatore costituisca esercizio della funzione commissariale con autonomia decisionale e di spesa, posto che, tra l’altro, laddove la deroga non sia espressa, risulta obiettivamente difficoltoso distinguerla da un ordinario vizio di legittimità del provvedimento (nella specie, “violazione di legge”).

La ricerca di eventuali deroghe implicite – che, al pari di quelle espresse, dovrebbero ritenersi idonee a radicare la competenza della Corte (l’art. 5 della Legge 225 del 1992 non prevede alcun obbligo di esplicitazione, previsto, invece, dalle O.P.C.M.) – infatti, andrebbe a coincidere con un esame dell’atto sotto il profilo della legittimità, posto che la mancata applicazione di una norma di legge potrebbe costituire semplicemente una violazione della stessa e che anche l’obbligo di motivare l’esercizio della deroga, ove disatteso, costituirebbe comunque una violazione della O.P.C.M.

La prospettata commistione tra i due profili, ossia quello della assoggettabilità dell’atto a controllo e della legittimità dello stesso, potrebbe costringere la Sezione regionale ad “anticipare” ad un fase ancora “preliminare”, destinata, cioè, a stabilire la sindacabilità del provvedimento, l’esame, “nel merito” (inteso quale fase effettiva del controllo), del provvedimento medesimo.

Sembrerebbe più opportuno e funzionale a quello che è stato definito come l”effetto utile cui tendono le recenti modifiche ordinamentali del settore”, ossia il “rispetto del principio di legalità declinato nel suo aspetto più profondo e sostanziale”, pertanto, verificare, caso per caso, se sia ravvisabile o meno l’effettivo esercizio di poteri di gestione.

Del resto, proprio alle Sezioni regionali viene riconosciuto il compito di “declinare in concreto”, ossia “in relazione alle diverse complessità organizzative che vengono poste in essere in esecuzione delle specifiche O.P.C.M.”, il principio individuato dalle Sezioni Riunite (SS.RR. deliberazione cit.).

Alla luce di quanto sin qui evidenziato, occorre esaminare la fattispecie concreta all’esame di codesto Ufficio di controllo.

Tanto dall’impianto della O.P.C.M. n. 3933 del 14.4.2011 (più volte modificata ed integrata) quanto dal contenuto dello specifico provvedimento adottato dal Soggetto Attuatore per la Regione Veneto, emergono elementi che indurrebbero a ritenere che l’attività da quest’ultimo svolta sia meramente “esecutiva” di decisioni assunte dalla Struttura Centrale (Commissario delegato – Capo della Protezione civile).

Pur essendo titolare di una contabilità speciale (all’art. 1, comma 5, dell’O.P.C.M., modificato, sul punto, dall’art. 4, comma 7, della O.P.C.M. n. 3948 del 20.6.2011, si prevede che i soggetti attuatori “sono autorizzati ad aprire apposite contabilità speciali presso la tesoreria statale, ove sono trasferite le risorse necessarie per la realizzazione delle attività loro affidate”), tale Soggetto può disporre delle risorse ivi allocate entro limiti ben precisi, riferiti sia all’an (tipologia) che al quantum (importo massimo utilizzabile) della spesa, rigorosamente “predeterminati”.

L’art. 1, comma 12, della O.P.C.M. n. 3933/2011 (introdotto dall’art. 7, comma 1, della O.P.C.M. n. 3965 del 21.9.2011), in particolare, prevede che, per l’espletamento delle attività di loro competenza, ai Soggetti attuatori è attribuita la somma giornaliera, onnicomprensiva, di euro 350 per ogni Regione, mentre la Circolare esplicativa n. 980 del 16.5.2011, adottata dal Commissario delegato, dispone che, ai menzionati Soggetti, per “l’effettiva assistenza prestata ai cittadini migranti beneficiari di permessi di soggiorno per motivi umanitari (…) sarà riconosciuto (…) un contributo massimo giornaliero di 40 euro, fatta salva la possibilità di rendicontare oneri maggiori purché gli stessi siano adeguatamente documentati e giustificati e siano contenuti nel limite massimo giornaliero di euro 46”.

Le “ulteriori risorse necessarie” per far fronte alle attività di cui al comma 4 dell’art. 1 della O.P.C.M. n. 3933/2011, peraltro, non risultano disponibili sulla contabilità speciale, ma vengono, di volta in volta, erogate dal Commissario delegato sulla base di “rendicontazione mensile delle spese sostenute” (art. 3, comma 3, Decreto del 2.5.2011), sulla base di istruzioni precise fornite dal Commissario delegato nella citata Circolare.

L’erogazione “a rendicontazione” delle somme necessarie, che si estende anche all’impiego degli importi massimi giornalieri “ordinari” previsti dall’art. 2, comma 1 del citato Decreto commissariale (“i contributi massimi giornalieri saranno riconosciuti in relazione all’importo effettivamente speso” e, quindi, rendicontato, “nel rispetto dei limiti” fissati dal precedente comma 1), sembra escludere che, nella specie, il Soggetto Attuatore disponga di un effettivo potere di spesa, assolutamente vincolato nel suo esercizio.

In sostanza, si configura un sistema di mera “anticipazione” di spese già decise “a monte”, dal Commissario o dalle O.P.C.M., semplicemente eseguite “a valle”, dai singoli Soggetti Attuatori regionali e “rimborsate” a seguito di espresso riconoscimento da parte del Commissario medesimo.

La contabilità speciale, in definitiva, appare destinata solo al “transito” delle risorse necessarie ad assicurare i servizi di accoglienza e tutte le attività connesse (nei limiti, lo si ribadisce, di quote massime giornaliere), quale punto terminale di una rendicontazione “parcellizzata” di spese sostanzialmente (sia pure non formalmente) riconducibili alla struttura centrale.

Analogo discorso deve farsi in merito all’attività di amministrazione attiva svolta dai Soggetti Attuatori regionali.

Sul punto, appare significativo quanto previsto dalla O.P.C.M. n. 3933/2011.

L’art. 1, comma 4, laddove individua le attività necessarie per far fronte alla emergenza profughi, dispone che “Il Commissario Delegato, avvalendosi (…) di un Soggetto Attuatore designato per ciascuna Regione (…), individua, adegua, allestisce o realizza, con procedure d’urgenza, le strutture per il ricovero e l’accoglienza”, palesando una struttura organizzativa fortemente centralizzata, nella quale i soggetti attuatori appaiono più come meri “ausiliari”, che coadiuvano il Commissario nell’espletamento di compiti essenzialmente propri di quest’ultimo, beneficiando, per ciò solo e di riflesso, delle deroghe normative allo stesso riconosciute.

La scelta dei fornitori dei servizi di accoglienza, tra l’altro, non risulta rimessa, quanto alle modalità (procedura selettiva) ed alla tipologia dei contraenti, al Soggetto Attuatore, ma avviene sulla scorta delle “istruzioni” dettagliate fornite dall’art. 7 della O.P.C.M. n. 3948/2011, che fissa anche il corrispettivo massimo giornaliero da corrispondere (euro 46,00 pro-capite), derogabile solo in situazioni eccezionali e previa autorizzazione del Commissario Delegato.

Sempre al placet del Commissario delegato è assoggettata la scelta di strutture “diverse da quelle già disponibili senza ulteriori oneri”, in funzione della verifica della “compatibilità finanziaria dell’iniziativa” e dell’acquisizione della “preventiva copertura” (art. 2, comma 3, del Decreto Commissario Delegato n. 2090/2011).

Aggiungasi che le “quote di accoglienza” assegnate a ciascuna Regione sono state pre-definite in apposito Piano (adottato con Decreto commissariale n. 2094 del 3.5.2011), al quale sono state allegate le “schede” contenenti la descrizione dettagliata delle specifiche “macro voci” nelle quali deve necessariamente articolarsi l’attività di accoglienza.

La funzione intestata ai Soggetti Attuatori, in sostanza, oltre a palesarsi obiettivamente “esecutiva” sul piano della spesa, appare, altresì, piuttosto “vincolata” ovvero scarsamente discrezionale sul piano dell’attività amministrativa.

Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, il sottoscritto Magistrato istruttore ritiene che vi siano fondati dubbi circa la assoggettabilità a controllo del provvedimento e, conseguentemente, rimette gli atti al Consigliere Delegato per il seguito di competenza.”

Il Consigliere delegato, condividendo le perplessità dell’ufficio, ha chiesto il deferimento alla Sezione.

A seguito del citato deferimento, effettuato entro il termine di sette giorni in ossequio a quanto previsto dall’art. 2, comma 2 septies, del decreto legge 29 dicembre 2010, n. 225, il Presidente f.f. della Sezione regionale di controllo per la Regione del Veneto ha convocato l’odierna Adunanza.

All’Adunanza ha partecipato il vice prefetto vicario che ha svolto utili argomentazioni, depositando altresì documentazione.

DIRITTO

La Sezione è chiamata a decidere se sia da sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti l’ordinanza in epigrafe, con la quale il Soggetto Attuatore per l’individuazione, l’allestimento e la gestione delle strutture di accoglienza della Regione del Veneto, dispone che vengano portate a compimento le convenzioni già in essere con gli enti locali o gestori dei servizi di ospitalità e di assistenza operanti nel territorio della Regione, sino alla scadenza della gestione commissariale del 31 dicembre 2012, provvedendo altresì agli oneri derivanti.

Il Soggetto Attuatore ha inoltrato gli atti a questa Sezione di controllo, ritenendo applicabile l’art. 2, comma 2 sexies del D.L. 29.12.2010 n. 225, convertito in legge n. 10/2011, che ha assoggettato al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti i provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle Ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il Collegio ritiene però che l’atto all’esame non debba essere sottoposto al vaglio di legittimità di questa magistratura contabile.

Prima di soffermarsi sull’analisi del decreto in oggetto è opportuno osservare che la legge in questione costituisce il punto di arrivo di un percorso legislativo di ripensamento delle attività di competenza della protezione civile: la modifica della disciplina in materia di atti ed attività di protezione civile, infatti ha certamente inteso soddisfare anche “in subiecta materia” una rinnovata istanza di legalità.

A tal fine il legislatore ha disegnato un nuovo quadro di riferimento caratterizzato da una precipua valorizzazione dei profili afferenti i controlli.

Per quel che qui ci riguarda, con la normativa del 2011 da un lato le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sono state individuate quali destinatarie dei rendiconti delle contabilità speciali dei Commissari Delegati, dall’altro è stata introdotta nell’art. 3, comma 1 della legge n. 20 del 1994, una nuova tipologia di atti da sottoporre a controllo preventivo di legittimità affidato alla Corte dei conti, organo esterno e neutrale di controllo a tutela e garanzia tanto della legittimità dell’azione amministrativa che degli equilibri della finanza pubblica (c.f.r.: Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, Deliberazione n. 42/contr/2011).

In effetti, la novella ha introdotto anche diverse problematiche, parte delle quali risolte dalla copiosa giurisprudenza formatasi nel frattempo; tra esse va certamente ricompresa quella che oggi ci occupa e cioè la sottoponibilità a controllo preventivo di legittimità degli atti dei c.d. Soggetti Attuatori, ovvero, letteralmente, di coloro che “attuano” le disposizioni del Commissario delegato dall’O.P.C.M..

Si osserva in proposito che il mondo delle “ordinanze di protezione civile” è assai variegato: l’ufficio commissariale, infatti (non sempre ma) in alcune ipotesi, si compone (oltre che di una struttura amministrativa più o meno ampia) di due figure istituzionali “commissario delegato – soggetto attuatore”, a volte addirittura compresenti nella gestione, assai più spesso ordinati gerarchicamente.

È possibile quindi che i Soggetti Attuatori possano assumere un rilievo maggiore o minore in ragione del grado di “avvalimento” – semplice collaborazione o delega totale dei poteri – espresso in atti/decisioni che il Commissario delegato ha facoltà di assumere nei riguardi del/dei Soggetto/i Attuatore/i, quando ciò sia previsto nell’ordinanza di protezione civile.

In altre parole, viene spesso consentito al Commissario delegato di “delegare”, e, in taluni casi, addirittura trasferire i poteri di intervento attivo – dalla elaborazione dei piani/programmi alla gestione amministrativa/contabile – conferitigli dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ad altro soggetto.

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, nella Deliberazione n. 42/CONTR/2011, investite di questione di massima dalla Sezione Regionale di controllo per il Lazio, hanno concluso che “tra i provvedimenti commissariali assoggettabili al controllo di cui all’art. 3, comma 1, lett. c-bis) della legge n. 20/94, rientrino, oltre che gli atti provvedimentali emessi dal Commissario delegato, anche quelli di ogni altro soggetto che, per investitura del Commissario delegato ovvero dell’O.P.C.M. di protezione civile, ponga in essere atti provvedimentali che costituiscano esercizio di potere in deroga, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992”.

Come, infatti, hanno sottolineato le Sezioni Riunite, la rinnovata istanza di legalità del settore, comporta l’indefettibilità di “accedere ad interpretazione sostanziale … pur nel rispetto del dato testuale” guardando non tanto e non solo alla persona fisica del Commissario delegato pro-tempore “quanto alla funzione extra ordinem allo stesso attribuita, sulla base della legge, dalla O.P.C.M. di protezione civile”.

Successivamente a tale deliberazione, altre Sezioni regionali di controllo, anche recentemente (c.f.r.: Sezione regionale di controllo per la Calabria, Delibere nn. 10, 11, 119, 120/2012) hanno dichiarato la propria competenza in materia di controllo preventivo di legittimità sugli atti emanati dai Soggetti Attuatori.

Il Collegio ritiene invece che l’atto oggi all’esame – di diversa fattispecie – emanato dal Sindaco di Venezia, Soggetto Attuatore per l’individuazione, l’allestimento o la realizzazione delle strutture di accoglienza della Regione Veneto (emergenza umanitaria nel territorio regionale, derivante dall’afflusso di cittadini appartenenti ai paesi del Nord Africa nonché per il contrasto e la gestione dell’afflusso di cittadini appartenenti all’Unione Europea), non rientri tra le tipologie di provvedimenti che la più volte citata deliberazione n. 42/2011, ha individuato come (equivalenti ai) “provvedimenti commissariali” assoggettabili al controllo di cui all’art. 3, comma 1, lett. c-bis), della legge 20 del 1994.

Va intanto sottolineato che, certamente, come hanno affermato anche le Sezioni Riunite, la locuzione “provvedimento commissariale” (quale citata nella legge 10/2011) va declinata nel suo significato più ampio, prendendo cioè a riferimento non la persona fisica del Commissario, ma la funzione amministrativa “extra ordinem” attribuita allo stesso: ne consegue che la menzione del “potere in deroga” (locuzione riportata nella questione di massima più volte citata) appare rappresentativa della particolarità della funzione amministrativa svolta dell’ufficio del Commissario delegato, funzione connessa alla “questione emergenziale”, giustificativa dei poteri ad hoc conferiti al Commissario delegato.

Allora, ciò che rileva e che radica la competenza ad esercitare il controllo preventivo di legittimità – oltre, ovviamente, alla ricorrenza delle deroghe previste dalla O.P.C.M. – è l’esercizio, da parte del soggetto, di un’attività provvedimentale in senso sostanziale, vale a dire la compartecipazione o la titolarità esclusiva di un potere gestionale autonomo e, correlativamente, di un potere di spesa: potere che deve in concreto manifestarsi, attraverso la determinazione del contenuto di atti a rilevanza esterna e la piena disponibilità delle risorse necessarie ad assicurare gli effetti degli atti medesimi.

Alla luce di quanto sin qui evidenziato, occorre ora esaminare la fattispecie concreta giunta all’esame di questo Ufficio di controllo.

Tanto dall’impianto della O.P.C.M. n. 3933 del 14 aprile 2011 (più volte modificata ed integrata) quanto dal contenuto dello specifico provvedimento adottato dal Soggetto Attuatore per la Regione Veneto, emergono elementi che inducono a ritenere che l’attività da quest’ultimo (il Soggetto attuatore) svolta sia meramente “esecutiva” di decisioni assunte dalla Struttura Centrale (Commissario delegato – Capo della Protezione civile).

Pur essendo, infatti, l’odierno Soggetto Attuatore titolare di una contabilità speciale (all’art. 1, comma 5, dell’O.P.C.M., modificato, sul punto, dall’art. 4, comma 7, della O.P.C.M. n. 3948 del 20.6.2011, si prevede che i soggetti attuatori “sono autorizzati ad aprire apposite contabilità speciali presso la tesoreria statale, ove sono trasferite le risorse necessarie per la realizzazione delle attività loro affidate”), tale Soggetto può disporre delle risorse ivi allocate entro limiti ben precisi, riferiti sia all’an (tipologia) che al quantum (importo massimo utilizzabile) della spesa, rigorosamente “predeterminati”.

Si aggiunga, ancora, che le “ulteriori risorse necessarie” per far fronte alle attività di cui al comma 4 dell’art. 1 della O.P.C.M. n. 3933/2011, peraltro, non risultano disponibili sulla contabilità speciale di cui è titolare il Soggetto Attuatore ma vengono, di volta in volta, erogate dal Commissario delegato sulla base di “rendicontazione mensile delle spese sostenute” (art. 3, comma 3, Decreto del 2.5.2011), sulla base di istruzioni precise fornite dal Commissario delegato nella citata Circolare.

L’erogazione “a rendicontazione” delle somme necessarie, che si estende anche all’impiego degli importi massimi giornalieri “ordinari” previsti dall’art. 2, comma 1 del citato Decreto commissariale (“i contributi massimi giornalieri saranno riconosciuti in relazione all’importo effettivamente speso” e, quindi, rendicontato, “nel rispetto dei limiti” fissati dal precedente comma 1), esclude infine che, nella specie, il Soggetto Attuatore disponga di un effettivo potere di spesa, assolutamente vincolato nel suo esercizio.

Ritiene quindi il Collegio che, nel caso in questione si configura un sistema di spese già decise “a monte” dal Commissario o dalle O.P.C.M., semplicemente eseguite “a valle”, dal Soggetto Attuatore regionale (e “rimborsate” a seguito di espresso riconoscimento da parte del Commissario medesimo).

In conclusione quindi – ad avviso di questo Collegio – la funzione dell’odierno Soggetto Attuatore, oltre che palesarsi obiettivamente “esecutiva” sul piano della spesa, appare, altresì, fortemente “vincolata”, ovvero scarsamente discrezionale sul piano dell’attività amministrativa.

Le considerazioni che precedono, in uno alla circostanza che il Soggetto Attuatore in questione non agisce “in deroga” alle disposizioni vigenti, inducono questa Sezione di controllo a ritenere che l’atto in esame non debba essere sottoposto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.

Questa Sezione regionale di controllo ha già dichiarato in tempi antecedenti alla più volte citata Deliberazione delle Sezioni Riunite n. 42/2011, la propria incompetenza a controllare gli atti dei Soggetti attuatori.

La medesima decisione viene oggi assunta e ciò non soltanto per le argomentazioni dinanzi esposte, ma anche per quelle che seguiranno, precedute dall’approfondimento di alcuni aspetti relativi all’afferente normativa.

Come già cennato, l’art. 2, comma 2 sexies, del D.L. 29/12/2010 n. 225, come inserito dalla legge di conversione 26 febbraio 2011 n. 10, ha modificato l’art. 3, comma 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 introducendo la lettera c-bis, con la quale vengono assoggettati al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti iprovvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del PCM emanate ai sensi dell’ art. 5,comma 2, della legge 24 febbraio 1992 n. 225.

Il successivo comma 2 septies ha ridefinito i termini entro i quali va esercitato il controllo, limitatamente peraltro a quello sui citati decreti commissariali, introducendo un inciso all’art. 27, comma 1, della legge 340/2000, che riduce l’ordinario periodo di sessanta giorni, previsto per il controllo preventivo, a sette giorni.

In effetti, il legislatore, con l’art. 3 della legge 20/1994 ha abbandonato la previsione del controllo preventivo generalizzato, sostituendola con un controllo di legittimità di natura selettiva esercitabile esclusivamente sulle categorie di atti elencati al primo comma della norma.

Nell’intenzione del legislatore, peraltro, il ridimensionamento del controllo ex ante ha trovato un necessario contrappeso nell’introduzione dei controlli successivi sulla gestione.

Negli ultimi anni, tuttavia, si è verificato un fenomeno di moderata ”riespansione“ dei controlli preventivi di legittimità sugli atti e sono state introdotte ulteriori previsioni atte ad attivare l’attenzione della Corte su determinate categorie di provvedimenti.

In particolare, con l’art. 17, comma 30, del D.L. 1/7/2009 n. 78, sono stati aggiunti all’elenco dei provvedimenti espressamente soggetti al controllo preventivo, gli atti di conferimento di incarichi di studio, ricerca e consulenza (art. 3 comma 1, lett.f bis e f ter della L. 20/1994).

Con il cosiddetto decreto “milleproroghe” (e cioè il più volte citato D.L. 29 dicembre 2010), la medesima previsione è stata estesa anche ai provvedimenti adottati dai Commissari delegati nominati ai sensi dell’articolo 5, comma 4, della legge 24 febbraio 1995 n. 225 (art. 3, comma 1, lett. c bis legge 20/1994).

Com’è già stato rilevato (c.f.r.: Sezione regionale di controllo per il Friuli Venezia Giulia n. 9/2011) la categoria di atti ora indicati non pare propriamente assimilabile alle altre contemplate dal medesimo articolo 3 della legge 20/1994 [che comprendono, da un lato, i provvedimenti che hanno rilievo e portata di carattere generale (art. 3, comma 1, lettere a, b, c, d) e, dall’altro, i provvedimenti che il legislatore considera di rilevante portata per il bilancio dello Stato (art. 3, comma 1 lettere f, g, h)] bensì appare invece più agevolmente comparabile a quella della lettera l) del medesimo articolo (provvedimenti temporaneamente sottoposti a controllo in relazione a situazioni di irregolarità), nel senso che l’assoggettamento al controllo preventivo, in questi casi, pare essere stato suggerito al legislatore dalla constatazione di situazioni potenzialmente critiche per la salvaguardia del principio di legalità.

Si aggiunge poi l’ultima – forse tranciante – constatazione che si riallaccia alla tecnica legislativa utilizzata nel caso in questione.

Il più volte citato D.L. 225/2010, infatti, nell’introdurre nell’ordinamento giuridico, una disposizione dirompente, quale quella del controllo preventivo di legittimità c.d. “a 7 giorni”, non ha utilizzato una normazione ad hoc, ma ha utilizzato la tecnica dell’inserimento di una ulteriore lettera “c-bis”, all’interno dell’art 3, comma 1 della legge n. 20 del 1994.

Com’è noto e come abbiamo già accennato, l’art 3 in questione, intitolato “Norme in materia di controllo della Corte dei conti” ha rivoluzionato il sistema dei controlli della Corte dei conti, sostituendo al precedente controllo preventivo generalizzato sugli atti della P.A. un controllo limitato ad una serie di atti minuziosamente e tassativamente elencati nell’articolo medesimo.

L’intenzione del legislatore appare chiaramente dall’uso dell’avverbio “esclusivamente” che elimina ogni possibilità di interpretazione estensiva della elencazione medesima.

Se ciò è vero – e in tal senso si è consolidata la giurisprudenza dal 1994 ad oggi – è altrettanto vero che l’intento legislativo non è cambiato e la presenza quindi a monte della disposizione che qui ci interessa (art 3, comma 1, lettera c-bis), dell’avverbio “esclusivamente”, comporta la necessità di una stretta interpretazione della locuzione “provvedimenti commissariali” (adottati in attuazione delle O.P.C.M. emanate ai sensi della legge n. 225 del 1992).

P.Q.M.

La Sezione regionale di controllo per la Regione Veneto dichiara che non è luogo a provvedere sul provvedimento in epigrafe.

Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 31 luglio 2012.

Il Presidente f.f. relatore

f.to Diana Calaciura Traina

Depositato in Segreteria il 29/08/2012

IL DIRETTORE DI SEGRETERIA

(f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese)