Finanza pubblica:  voci che concorrono al fondo risorse decentrate

NOTA

Il parere in rassegna offre chiarimenti in merito alla corretta determinazione – ex art. 31, commi 3 e 5, del CCNL del 22 gennaio 2004 per il personale non dirigente del comparto enti locali – del fondo delle risorse decentrate integrative relative all’anno 2011, per un comune che non ha rispettato il patto di stabilità interno nell’anno 2010.

In particolare, il rappresentante legale dell’ente locale chiedeva di conoscere:

– con un primo quesito, se per “risorse aggiuntive” come contemplate nell’art. 40, co. 3-quinquies, D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 come modificato dall’art. 54 del D. Lgs. n. 150/2010, vadano intese le sole risorse discrezionali, ex art. 15, commi 2 e 5, del CCNL 1 aprile 1999 o se siano, invece, comprese nella fattispecie in parola tutte le risorse variabili ex art. 31, commi 3 e 5 del CCNL 22 gennaio 2004;

– con un secondo articolato quesito, se, in relazione all’interpretazione restrittiva già resa in altre occasioni dalla Sezione, possano ritenersi comunque escluse dal divieto di incremento del fondo le risorse che sono previste da specifiche disposizioni di legge ai sensi della dall’art. 15, comma 1, lettera k), del CCNL 1/4/99 e quelle previste dalla lettera d) del medesimo comma.

In particolare, il Sindaco chiedeva di conoscere se siano da considerarsi escluse dal suddetto divieto le seguenti risorse:

– gli incentivi alla progettazione di cui al D. Lgs. 12 aprile 2012 n. 163 e s.m.i.;

– gli incentivi ai personale dedicato alla lotta all’evasione (compensi c.d. I.C.I.) ai sensi degli art. 52 e 59, co. 1, lett. p) del D. Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446;

– i compensi ai sensi della L.R. 24 novembre 2003 n. 326 destinati ad incentivare il personale dedicato all’istruttoria e definizione delle domande di condono edilizio;

– le risorse afferenti contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione;

– le risorse afferenti a contributi dell’utenza per servizi pubblici non essenziali o per prestazioni verso terzi paganti, quali ad es. i compensi per i messi ex art. 54 del C.C. N. L. 14/09/2000;

– i compensi ai personale impiegato nel 15° Censimento della popolazione e delle abitazioni.

La Sezione giudica inammissibile il primo quesito, vertendo in materia di interpretazione di clausole contrattuali di competenza di altri organi, non senza segnalare che sebbene “(…) la determinazione delle risorse aggiuntive rientri nella piena discrezionalità dell’ente, tale potestà decisoria debba essere improntata a criteri prudenziali, previa verifica della compatibilità con la sana gestione finanziaria dell’Ente stesso, della quale gli equilibri di bilancio, i vincoli del Patto di stabilità e i limiti di contenimento della spesa per il personale costituiscono profili imprescindibili (cfr. in tal senso deliberazioni, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, n. 96/2010/PAR e 29/2012/PAR)“.

Quanto al secondo, articolato quesito, la Sezione ricorda che i criteri che sovraintendono le modalità per la valutazione delle voci da escludere o meno al fine della composizione del fondo siano rinvenibili nella deliberazione delle Sezioni riunite (di seguito SS. RR.) n. 51/CONTR/2011 del 4 ottobre 2011 resa in sede di nomofilachia e vertente sulla portata dei vincoli introdotti dall’articolo 9, co.2-bis del D.L. 31 maggio 2010 n. 78 convertito in L. 30 luglio 2010 n. 122.

La Sezione ricorda che in quell’occasione le SS.RR. hanno enucleato criteri di orientamento utili per individuare le voci che concorrono alla determinazione dell’ammontare del fondo al fine dell’applicazione del tetto di spesa di cui al ricordato art. 9 comma 2 bis del D.L. n. 78/2010.

Osserva la Sezione che “Per le SS.RR. la disposizione sopra richiamata è da considerarsi di stretta interpretazione; sicché, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni (cfr. anche delibera n.285/2011/PAR di questa Sezione) in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico. Al riguardo, questa Sezione ha avuto modo di sottolineare (deliberazioni n. 185/2012/PAR comune di Padova), che la Corte ha abbandonato il precedente criterio di esclusione della spesa del personale basato sulla circostanza che si tratti di compensi pagati con fondi che si autoalimentano con i frutti dell’attività svolta dai dipendenti e, di conseguenza, non comportano un effettivo aumento di spesa (Sez. Autonomie 16/2009; cfr. per l’applicazione di questo principio, questa Sezione delibera 57/2010/PAR) esprimendo, infatti, l’opzione per un criterio fondato sull’esclusione delle sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (cfr. Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). Detta caratteristica ricorre per quelle risorse finalizzate a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche “…in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato”. Deve aggiungersi, con specifico riferimento a tale tipologia di prestazione professionale, che essa afferisce ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti. Per le Sezioni riunite caratteristiche analoghe presentano anche le risorse che affluiscono al fondo per remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura interna (comunale/provinciale), in quanto, pure in questo caso, si tratta di prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche. Aggiunge ancora il Collegio che detto criterio, qualificante le ipotesi di deroga al divieto di superamento del tetto di spesa 2009 del Fondo, viene affiancato da un ulteriore criterio che concorre, in quanto contestualmente applicato, a delimitare le voci da includere od escludere qualora le stesse contribuiscano a determinare lo sforamento del limite posto dal legislatore. Affermano, infatti, le Sezioni riunite che “….diversamente le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da contratti di sponsorizzazione non si sottraggono alla regola generale sopra indicata, nel senso cioè che esse devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2-bis, citato, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati comunali/provinciali ……………………sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.”

Muovendo dalle superiori indicazioni ermeneutiche fondamentali, la Sezione si pronuncia, nel prosieguo del parere, solo su alcune delle voci di spesa, con particolare attenzione agli incentivi alla progettazione, rinviando per altre voci alle valutazioni dell’ente locale rinvenire soluzioni coerenti con la pronuncia delle SS.RR. n. 51/2011.

Quanto, in particolare, agli incentivi alla progettazione, a giudizio della Corte, si deve ribadire che tali incentivi non concorro alla determinazione del fondo di cui all’articolo 9 co.2 –bis, del D.L. n. 78/2010.

Sul punto la Sezione ritiene opportuno, tuttavia, sottolineare che l’art. 92 D. Lgs. n. 163/06, laddove afferma che tra le “risorse destinate alla progettazione” “correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica”, deve essere letto nel senso che tra dette risorse non sono da considerare solo quelle destinate alla mera progettazione dell’opera ma tutte quelle che remunerano, seppur in modo mediato attraverso la contrattazione decentrata, le prestazioni dei soggetti individuati nel comma 5 dell’articolo 92 del Codice Appalti.

Interessanti anche le considerazioni di chiusura del parere, nelle quali la Sezione offre indicazioni in ordine agli effetti preclusivi, per l’esercizio in corso, conseguenti al mancato rispetto dei vincoli del patto di stabilità nell’anno precedente, con particolare riferimento all’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 40, co. 3-quinquies, D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, laddove prevede che i presupposti necessari per l’eventuale integrazione delle risorse destinate alla contrattazione integrativa siano costituiti dai “…parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di analoghi strumenti del contenimento della spesa”.

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REPUBBLICA ITALIANA

LA

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO

Nell’adunanza dell’8 febbraio 2012 composta da:

Cons. Diana CALACIURA TRAINA Presidente f.f.

Cons. Aldo CARLESCHI Consigliere

Dott. Giampiero PIZZICONI Referendario, relatore

Dott. Tiziano TESSARO Referendario

VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con delibera n. 14/2000 in data 16 giugno 2000, modificato da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;

VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare, l’art. 7, comma 8;

VISTI gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva, approvati dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n.9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e, da ultimo, dalla deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54/CONTR del 17 novembre 2010;

VISTA la richiesta di parere del Sindaco del comune di Mogliano Veneto, prot. n. 36434 del 21 dicembre 2011, acquisita al prot. CdC n. 00009029-21/12/2011-SC_VEN-T97-A;

VISTA l’ordinanza n. 6/2012 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’odierna adunanza;

UDITO il relatore dott. Giampiero Pizziconi;

FATTO

Il sindaco del comune di Mogliano Veneto, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, formula a questa Sezione una richiesta di parere in merito alla corretta determinazione del Fondo delle Risorse decentrate integrative relative all’anno 2011, ex art. 31, commi 3 e 5, del CCNL del 22 gennaio 2004, per il personale non dirigente del comparto.

Il rappresentate legale dell’ente premette che il comune non ha rispettato il Patto di Stabilità interno per l’anno 2010 e chiede in via preliminare, introducendo nella richiesta un primo quesito, se per “risorse aggiuntive” come contemplate nell’art. 40, comma 3 quinquies, del D.lgs 165/2001 come modificato dall’art. 54 del Dlgs 150/2010, vadano intese le sole risorse discrezionali, ex art. 15, commi 2 e 5, del CCNL 1 aprile 1999 o se siano, invece, comprese nella fattispecie in parola tutte le risorse variabili ex art. 31, commi 3 e 5 del CCNL 22 gennaio 2004.

Il rappresentante dell’ente poi, in relazione alla prospettata questione e qualora alla stessa consegua una lettura restrittiva da parte di questa Sezione, formula un ulteriore quesito che può di seguito riassumersi: se possano ritenersi comunque escluse dal divieto di incremento del Fondo le risorse che sono previste da specifiche disposizioni di legge ai sensi della dall’art. 15, comma 1, lettera k), del CCNL 1/4/99 e quelle previste dalla lettera d) del medesimo comma. Ancora più specificamente se siano da considerarsi escluse le seguenti risorse:

  • gli incentivi alla progettazione ex D,Lgs n. 163/06 e s.m.i.; segnala in proposito il Sindaco che “il loro mancato inserimento comporterebbe il ricorso ad incarichi all’esterno dl professionisti determinando costi più elevati per l’Ente, e in considerazione del fatto che tali risorse variabili sembrano potersi escludere dal calcolo delle spese del personale dl cui all’art. 1, comma 557, della Legge 296/06”;
  • gli incentivi ai personale dedicato alla lotta all’evasione (compensi c.d. I.C.I.) ai sensi degli art. 52 e 59, 1 comma, lett. p) del Decreto Legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (attività che comporta aumento degli introiti per l’Ente);
  • i compensi ai sensi della L.R. 24/11/2003 n. 326 destinati ad incentivare il personale dedicato all’istruttoria e definizione delle domande di condono edilizio (somme parimenti correlate ad aumenti di entrate per l’Ente);
  • le risorse afferenti contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione;
  • le risorse afferenti a contributi dell’utenza per servizi pubblici non essenziali o per prestazioni verso terzi paganti, quali ad es. i compensi per i messi ex art. 54 del C.C. N. L. 14/09/2000;
  • i compensi ai personale impiegato nel 15° Censimento della popolazione e delle abitazioni (in merito alle quali si evidenzia trattarsi di somme determinate e finanziate dall’I.S.T.A.T. per lo svolgimento di attività comunque delegata): il rappresentante legale dell’ente ritiene che “……dette risorse abbiano carattere di discrezionalità essendo veicolate nel Fondo per mero adempimento di forma, ma la cui dimensione finanziaria non ha rilevanza nel bilancio dell’Ente costituendo nella sostanza una sorta di partita di giro contabile”.

Conclude poi il Sindaco nel senso che “……….ad avviso di questo Comune, le norme succitate devono essere comunque lette alla luce del fatto che le sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilità sono espressamente stabilite da specifiche disposizioni di legge. L’art. 40, comma 3 quinquies, del Dlgs 165/2001, come modificato dall’art. 54 del D.Igs 150/2010, viceversa non sanziona, quantomeno espressamente, il mancato rispetto del patto di stabilità per l’anno precedente”. Ed ancora che per “quanto riguarda l’anno in corso, qualora l’allocazione delle risorse in parola nel Fondo non fosse pregiudizievole per il raggiungimento dell’obiettivo del rispetto del patto di stabilità 2011, questo Ente sarebbe orientato nel poter considerare allocabili nel Fondo per l’anno 2011 le risorse previste da specifiche disposizioni di legge (lettera (k dell’art. 15, comma 1, del CCNL 1/4/99), o quantomeno quelle di questa categoria, il cui inserimento non costituisca un onere finanziario per l’ente o quelle che possano in qualche modo contribuire a incentivare le entrate (compensi c.d. ICI) o diminuire le spese (compensi per progettazione interna)”.

DIRITTO

Occorre valutare, in via preliminare, secondo gli ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte dei conti in tema di pareri da esprimere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, la sussistenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi per la resa dei pareri, indicati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006.

In relazione alle condizioni soggettive la richiesta, formulata ai sensi dell’art. 50 del T.U.E.L. dall’organo politico di vertice e rappresentante legale della Comune di Mogliano Veneto, è da ritenersi ammissibile.

In ordine, poi, al requisito oggettivo, occorre accertare se la richiesta di parere sia attinente alla materia della contabilità pubblica, se sussistano i caratteri della generalità ed astrattezza, se la medesima non implichi valutazione di comportamenti amministrativi, in particolare se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l’ambito sia oggetto di indagini della Procura regionale o di giudizio dinnanzi alla Sezione Giurisdizionale regionale della Corte dei conti o di contenzioso penale, amministrativo o civile.

Per quanto riguarda l’attinenza alla materia della contabilità pubblica, si richiama la delibera n. 54/2010 con la quale le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti, in sede di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art.17, comma 31, del decreto legge n.78/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n.102/2009, hanno ulteriormente delineato un concetto unitario della nozione di contabilità pubblica, riferito al “sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”; la predetta nozione è, comunque, da intendersi “in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.

Quanto al carattere generale ed astratto del quesito prospettato, questa Sezione ritiene di dover richiamare unicamente i principi normativi che vengono in considerazione nel caso in esame, ai quali gli organi dell’Ente, al fine di assumere specifiche decisioni in relazione a particolari situazioni, possono riferirsi, rientrando la scelta delle modalità concrete con le quali applicare la normativa in materia, nell’ambito dell’esercizio della discrezionalità amministrativa dell’amministrazione comunale.

Pertanto, come precisato nel documento d’indirizzo sopra richiamato, possono rientrare nella funzione consultiva della Corte dei Conti le sole “questioni volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale”, dovendo quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici.

1. L’articolo 40, comma 3 quinquies, primo e secondo periodo, del D.Lgs. 30-3-2001 n. 165 recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (di seguito d.lgs 165/2001), prevede che “” La contrattazione collettiva nazionale dispone, per le amministrazioni di cui al comma 3 dell’articolo 41, le modalità di utilizzo delle risorse indicate all’articolo 45, comma 3-bis, individuando i criteri e i limiti finanziari entro i quali si deve svolgere la contrattazione integrativa. Le regioni, per quanto concerne le proprie amministrazioni, e gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di analoghi strumenti del contenimento della spesa….”.

Il Collegio rileva che il primo quesito, vertente sull’esatta qualificazione della locuzione “risorse aggiuntive” di cui al richiamato comma 3 quinquies, del D.lgs 165/2001 – ovvero se debbano ritenersi tali le sole risorse discrezionali, ex art. 15, commi 2 e 5, del CCNL 1 aprile 1999 o se siano, invece, ricomprese nella fattispecie in parola tutte le risorse variabili ex art. 31, commi 3 e 5 del CCNL 22 gennaio 2004 – non può dichiararsi ammissibile.

La scelta di ricomprendere o meno gli istituti contrattuali sopra richiamati nel novero delle risorse aggiuntive alle quali fa riferimento il richiamato comma 3 quinquies dalla quale potrebbe conseguire un eventuale aumento della spesa del personale con ricadute sul bilancio dell’ente, determinerebbe un coinvolgimento diretto di questa Sezione di controllo nella sfera dell’amministrazione attiva, incompatibile con le funzioni attribuite alla Sezione stessa dal vigente ordinamento e con la sua fondamentale posizione di indipendenza e neutralità. Infatti, in sintesi, si tratterebbe di “fornire istruzioni puntuali” finalizzate a supportare comportamenti amministrativi e gestionali dell’Ente istante, coincidenti in questo caso con l’individuazione di una modalità applicativa rispetto ad un’altra, alternativa, di istituti contrattuali in materia di personale.

Evidenzia, altresì, il Collegio che, in materia contrattuale, l’organo deputato a fornire interpretazioni sulle modalità applicative dei CCNL sia l’Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (di seguito ARAN) nell’ambito delle specifiche competenze normativamente attribuite a detta Agenzia. Al riguardo, va evidenziato che l’interpretazione delle clausole dei contratti collettivi trova una sua compiuta disciplina nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. In particolare, l’art. 46 prevede che l’ARAN, legale rappresentante delle pubbliche amministrazioni agli effetti della contrattazione collettiva nazionale, assicuri, alle stesse, assistenza “ai fini dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi”. Peraltro, sull’inammissibilità della richiesta di parere, qualora vi sia la possibilità di alimentare eventuale contrasto interpretativo con altro organo istituzionalmente preposto in materia, si richiamano le deliberazioni di questa Sezione nn. 177/2008/PAR, 126/2009/PAR, 32/2010/PAR, 42/2010/PAR e nn. 165/2010/PAR e la deliberazione n. 50/CONTR/2010 delle Sezioni Riunite in sede di controllo nella quale si afferma tra l’altro che “in base ad un costante orientamento (cfr. ex multis Sezione delle autonomie n. 5/AUT/2006 del 17 febbraio 2006) non possono ritenersi ammissibili, al fine di scongiurare possibili interferenze e condizionamenti, i quesiti che formano oggetto di esame da parte di altri Organi”. Tuttavia, la Sezione rileva che seppur la determinazione delle risorse aggiuntive rientri nella piena discrezionalità dell’ente, tale potestà decisoria debba essere improntata a criteri prudenziali, previa verifica della compatibilità con la sana gestione finanziaria dell’Ente stesso, della quale gli equilibri di bilancio, i vincoli del Patto di stabilità e i limiti di contenimento della spesa per il personale costituiscono profili imprescindibili (cfr. in tal senso deliberazioni, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, n. 96/2010/PAR e 29/2012/PAR).

2. Il Collegio, poi, in relazione al secondo quesito, che ritiene ammissibile vertendo su questioni aventi ad oggetto l’applicazione e l’interpretazione di norme il cui obiettivo è la riduzione della spesa del personale degli enti locali e la cui applicazione ha un diretto riflesso sulla formazione e gestione dei bilanci pubblici, è chiamato a pronunciarsi sulla corretta imputazione delle voci destinate al trattamento accessorio, previste dai CCNL, al fondo delle risorse decentrate. In particolare, se possano considerarsi escluse dalle voci che alimentano detto fondo quelle previste da specifiche disposizioni di legge ai sensi della dall’art. 15, comma 1, lettera k), del CCNL 1/4/99 e quelle previste dalla lettera d) del medesimo comma, ed in particolare:

  • gli incentivi alla progettazione ex D,Lgs• n. 163/06 e s.m.i.;
  • gli incentivi ai personale dedicato alla lotta all’evasione (compensi c.d. I.C.I.) ai sensi degli art. 52 e 59, 1 comma, lett. p) del Decreto Legislativo 15 dicembre 1997, n. 446;
  • i compensi ai sensi della L.R. 24/11/2003 n. 326 destinati ad incentivare il personale dedicato all’istruttoria e definizione delle domande di condono edilizio;
  • le risorse afferenti contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione;
  • le risorse afferenti a contributi dell’utenza per servizi pubblici non essenziali o per prestazioni verso terzi paganti, quali ad es. i compensi per i messi ex art. 54 del C.C. N. L. 14/09/2000;
  • i compensi ai personale impiegato nel 15° Censimento della popolazione e delle abitazioni;

La Sezione in merito al prospettato quesito, ferme restando le considerazioni sopra richiamata sull’impossibilità di fornire istruzioni puntuali e concrete all’amministrazione, ritiene che i criteri che sovraintendono le modalità per la valutazione delle voci da escludere o meno al fine della composizione del Fondo siano rinvenibili nella deliberazione delle Sezioni riunite (di seguito SS. RR.) n. 51/CONTR/2011 del 4 ottobre 2011 resa in sede di nomofilachia e vertente sulla portata dei vincoli introdotti dall’articolo 9, comma 2 bis del D.L. 31 maggio 2010 n. 78 convertito in Legge 30 luglio 2010 n. 122.

Per le SS.RR. la disposizione sopra richiamata è da considerarsi di stretta interpretazione; sicché, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni (cfr. anche delibera n.285/2011/PAR di questa Sezione) in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico. Al riguardo, questa Sezione ha avuto modo di sottolineare (deliberazioni n. 185/2012/PAR comune di Padova), che la Corte ha abbandonato il precedente criterio di esclusione della spesa del personale basato sulla circostanza che si tratti di compensi pagati con fondi che si autoalimentano con i frutti dell’attività svolta dai dipendenti e, di conseguenza, non comportano un effettivo aumento di spesa (Sez. Autonomie 16/2009; cfr. per l’applicazione di questo principio, questa Sezione delibera 57/2010/PAR) esprimendo, infatti, l’opzione per un criterio fondato sull’esclusione delle sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (cfr. Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). Detta caratteristica ricorre per quelle risorse finalizzate a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche “…in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato”. Deve aggiungersi, con specifico riferimento a tale tipologia di prestazione professionale, che essa afferisce ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti. Per le Sezioni riunite caratteristiche analoghe presentano anche le risorse che affluiscono al fondo per remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura interna (comunale/provinciale), in quanto, pure in questo caso, si tratta di prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche. Aggiunge ancora il Collegio che detto criterio, qualificante le ipotesi di deroga al divieto di superamento del tetto di spesa 2009 del Fondo, viene affiancato da un ulteriore criterio che concorre, in quanto contestualmente applicato, a delimitare le voci da includere od escludere qualora le stesse contribuiscano a determinare lo sforamento del limite posto dal legislatore. Affermano, infatti, le Sezioni riunite che “….diversamente le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da contratti di sponsorizzazione non si sottraggono alla regola generale sopra indicata, nel senso cioè che esse devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2-bis, citato, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati comunali/provinciali ……………………sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.

Proprio i due criteri sopra richiamati forniscono, dunque, un valido strumento in base al quale le amministrazioni, tra le quali quella richiedente il parere, possono individuare le voci che concorrono alla determinazione dell’ammontare del fondo al fine dell’applicazione del tetto di spesa di cui al ricordato art. 9 comma 2 bis del DL 78/2010.

2.1 In base a quanto affermato dalle Sezioni Riunite ed in relazione alla specifica richiesta del comune di Mogliano Veneto, dunque, per questo Collegio gli incentivi alla progettazione ex D.Lgs. 12-4-2006 n. 163 recante il “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE” (di seguito Codice Appalti), non concorrono alla determinazione del fondo di cui all’articolo 9 comma 2 bis, del DL 78/2010.

La Sezione, tuttavia, in merito a tale ultimo assunto ritiene necessario fornire un chiarimento in ordine alla corretta applicazione delle coordinate interpretative fissate dalle SSRR.

L’articolo 92 del Codice Appalti rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti” distingue tra progettazione esterna ed interna ed in relazione a quest’ultima, al comma 5 prevede che “Una somma non superiore al due per cento dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all’articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l’incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l’importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri”.

Viene in evidenza che la richiamata disposizione non introduce distinzioni tra i destinatari della “somma non superiore al due per cento dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro”, da ripartire secondo “le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione” che, complessivamente, sono : “il responsabile del procedimento; gli incaricati della redazione del progetto, quelli del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Detto elenco annovera, dunque, tra destinatari della ripartizione degli importi previsti non solo gli incaricati della progettazione cosi detta interna ma anche altri soggetti tra i quali il responsabile del procedimento che, nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica contemplate dal Codice Appalti, trova una sua specifica disciplina nell’articolo 10 rubricato “Responsabile delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”. Alla luce di quanto evidenziato, appare di tutta evidenza che la richiamata deliberazione delle SSRR, laddove afferma che tra le “risorse destinate alla progettazione” “correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica”, vada necessariamente letta nel senso che tra dette risorse non sono da considerare solo quelle destinate alla mera progettazione dell’opera ma tutte quelle che remunerano, seppur in modo mediato attraverso la contrattazione decentrata, le prestazioni dei soggetti individuati nel comma 5 dell’articolo 92 del Codice Appalti. Peraltro, depone a favore di detta lettura anche il fatto che nella deliberazione della Corte dei conti della Lombardia n. 435/2011/PAR, con la quale sono state rimesse alle SSRR le questioni proposte dal Comune di Besana in Brianza in merito alla individuazione delle risorse che affluiscono ai fondi unici per la contrattazione decentrata destinate a finanziare specifici incentivi (questioni risolte nella stessa deliberazione 51/CONTR/2011), venivano specificamente individuati i compensi previsti dal richiamato art. 92 del Codice Appalti. Articolo che, come visto, non prevede invece alcuna specifica differenziazione tra i soggetti destinatari delle risorse provenienti dal “due per cento dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro”.

2.2 Per quanto riguarda invece agli incentivi ai personale dedicato alla lotta all’evasione (compensi c.d. I.C.I.) ai sensi degli art. 52 e 59, 1 comma, lett. p) del Decreto Legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, questi per espressa previsione della ricordata deliberazione n. 51/CONTR/2011 vanno annoverati tra le voci che alimentano il fondo.

2.3 Ladeliberazione n. 51/CONTR/2011 annovera, inoltre, tra le risorse che alimentano il fondo quelle derivanti da contratti di sponsorizzazione che “ …non si sottraggono alla regola generale sopra indicata, nel senso cioè che esse devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2-bis, citato…”.

2.4 In relazione alle altre voci segnalate dall’ente e precisamente i compensi ai sensi della L.R. 24/11/2003 n. 326 destinati ad incentivare il personale dedicato all’istruttoria e definizione delle domande di condono edilizio, le risorse afferenti contratti ad accordi di collaborazione, le risorse provenienti da contributi dell’utenza per servizi pubblici non essenziali o per prestazioni verso terzi paganti, quali ad es. i compensi per i messi ex art. 54 del C.C. N. L. 14/09/2000, ritiene il Collegio che la loro riconducibilità o meno al Fondo vada valutata dal comune di Mogliano Veneto mediante l’utilizzo dei due criteri sopra richiamati come delineati in base alle coordinate interpretative fornite dalle Sezioni Riunite.

2.5 Per quanto riguarda i compensi destinati al personale impiegato nel 15° Censimento della popolazione e delle abitazioni, questa Sezione con la deliberazione n. 281/2011/PAR ha già avuto modo di affermare che “l’operazione di censimento costituisce adempimento obbligatorio per legge, disciplinato dal PGC e dalle circolari emanati dall’ISTAT e priva, in materia, di qualsiasi facoltà discrezionale l’amministrazione”, che “…i “contributi censuari” di derivazione statale vengono trasferiti dall’ISTAT agli Enti interessati e, quindi, non gravano sui bilanci comunali” e ancora che “… l’art 50 del decreto legge 78/2010, convertito nella legge 122/2010, stabilisce che i suddetti contributi debbono essere esclusi dal patto di stabilità interno”.

In detta deliberazione il Collegio, in ordine al fatto se detti contributi dovessero iscriversi tra le spese di personale del comune ha concluso nel senso “che gli eventuali compensi per l’esigenza all’esame al personale dipendente dal Comune incaricato di ricoprire determinati incarichi ed ovviamente dell’attività che ne consegue nell’ambito del censimento, non debbano essere ricompresi nell’alveo delle spese di personale alle quali vanno ascritti solo gli oneri che comportano un effettivo aggravio per l’amministrazione”.

Ritiene la Sezione, analogamente a quanto sopra evidenziato in merito al criterio che deve orientare le scelte dell’ente, che la riconducibilità o meno al fondo dei compensi destinati al personale impiegato nel 15° Censimento della popolazione e delle abitazioni vada valutata dal comune di Mogliano Veneto applicando le coordinate interpretative fornite dalla propria (richiamata) deliberazione n. 281/2011/PAR.

3. Da ultimo, il Collegio vuole esprimere le sue considerazioni in relazione alla tesi interpretativa formulata dall’ente in ordine agli effetti preclusivi, per l’esercizio in corso, eventualmente conseguenti al mancato rispetto dei vincoli del patto di stabilità nell’anno precedente. Ciò, anche in relazione all’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 40 del d.lgs 165/2001 ed in particolare di quelle di cui al ricordato comma quinquies del medesimo articolo.

L’ente difatti, ritiene che le disposizioni di cui all’art. 40 debbano “essere comunque lette alla luce del fatto che le sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilità sono espressamente stabilite da specifiche disposizioni di legge. L’art. 40, comma 3 quinquies, del Dlgs 165/2001, come modificato dall’art. 54 del D.Igs 150/2010, viceversa non sanziona, quantomeno espressamente, il mancato rispetto del patto di stabilità per l’anno precedente”. Ed ancora che per “quanto riguarda l’anno in corso, qualora l’allocazione delle risorse in parola nel Fondo non fosse pregiudizievole per il raggiungimento dell’obiettivo del rispetto del patto di stabilità 2011, questo Ente sarebbe orientato nel poter considerare allocabili nel Fondo per l’anno 2011 le risorse previste da specifiche disposizioni di legge (lettera (k dell’art. 15, comma 1, del CCNL 1/4/99), o quantomeno quelle di questa categoria, il cui inserimento non costituisca un onere finanziario per l’ente o quelle che possano in qualche modo contribuire a incentivare le entrate (compensi c.d. ICI) o diminuire le spese (compensi per progettazione interna)”.

La Sezione, come più volte evidenziato nelle proprie pronunce, ritiene che il percorso di risanamento dei conti pubblici avviato negli ultimi anni da parte del legislatore nazionale ha influenzato non solo la produzione normativa in materia di pubblico impiego, caratterizzata dalla sempre più frequente introduzione di vincoli di spesa ed assunzionali, ma anche i contenuti economici (in riduzione) delle ultime contrattazioni collettive nazionali.

Le richiamate disposizioni vincolistiche in materia di personale delle pubbliche amministrazioni sono improntate, da un lato, alla correlazione degli incrementi retributivi alla produttività, nell’ambito di una finalità di ottimizzazione del lavoro pubblico e dell’efficienza della pubblica amministrazione, dall’altro lato, al rispetto dei vincoli finanziari che derivano allo Stato italiano dall’appartenenza alla Comunità europea.

Proprio in relazione a tale angolo visuale deve essere letta la disposizione del comma 3 quinquies dell’articolo 40 del d.lgs 165/2001 nella parte in cui prevede che i presupposti necessari per l’eventuale integrazione delle risorse destinate alla contrattazione integrativa siano costituiti dai “…parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di analoghi strumenti del contenimento della spesa”.

In relazione all’individuazione in concreto del requisito del rispetto del patto di stabilità cui la norma in esame rinvia senza altre specificazioni, si richiama l’attenzione sul fatto che il legislatore ha ben definito il quadro delle limitazioni che devono essere applicate agli enti locali nell’anno successivo a quello della violazione del patto di stabilità interno (artt. 61 comma 10, 77 bis commi 20 e 21, 76 comma 4 del D.L. n. 25 giugno 2008 n. 112 convertito nella Legge 6 agosto 2008 n. 133 e da ultimo artt. 31, comma 26 della Legge 12 novembre 2011 n. 183 e 7, comma 2 del d.lgs 6 settembre 2011 n. 149). Peraltro, il rispetto degli obiettivi e dei vincoli del patto di stabilità – le cui disposizioni attuative “costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica”, ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma della Costituzione – rappresenta per gli enti locali un ineludibile obbligo giuridico la cui violazione costituisce una grave irregolarità gestionale e contabile (cfr questa Sezione deliberazione n. 4/2010/PAR). In particolare, per quanto riguarda il personale, al mancato rispetto del patto nell’esercizio precedente (ex art. 76, comma 4 D.L. n. 112 cit.) consegue il divieto di procedere a qualunque forma di assunzione: divieto che va esteso alle modalità alla stessa alternative, come vanno considerate le maggiori prestazioni lavorative o il maggior impegno professionale delle risorse umane in servizio, i cui maggiori oneri sono coperti dalle risorse decentrate di parte variabile (cfr deliberazione Sezione di controllo per il Piemonte n. 29/2012/PAR).

In forza dei richiamati principi e in coerenza, altresì, con i vincoli del quadro normativo delineato dall’art. 1, comma 557 della Legge n. 296/2006, le possibilità concrete di integrare le risorse finanziarie destinate alla contrattazione decentrata integrativa vanno dunque subordinate al rispetto del patto di stabilità nell’anno precedente a quello di destinazione di tali risorse (cfr deliberazione Sezione di controllo per il Piemonte n. 29/2012/PAR).

La Sezione, tuttavia, osserva che gli effetti preclusivi imposti dal mancato rispetto del Patto di stabilità (che, come evidenziato, ricadono sull’esercizio finanziario successivo all’anno nel quale è rilevabile la violazione), non fanno venir meno l’obbligo per l’ente di osservare in detto successivo esercizio i complessivi vincoli previsti dalle norme richiamate soprattutto, per quel che qui interessa, in materia di spesa di personale. Detta spesa, infatti “.. inizia a gravare sul bilancio comunale nell’esercizio in cui si dispone la destinazione delle ridette risorse aggiuntive. Ciò comporta che, impedendo la violazione delle regole del patto, come già sopra rilevato, l’erogazione di risorse decentrate, anche se a suo tempo deliberate e impegnate, vada presa in considerazione anche la situazione contabile di tal esercizio, che, già in sede previsionale, dovrà garantire il rispetto del patto di stabilità (cfr. sull’obbligo di osservanza del patto di stabilità in sede di bilancio di previsione degli enti locali, l’art. 77-bis comma 12 D.L. n. 112/2008 cit.)…” (cfr deliberazione Sezione di controllo per il Piemonte n. 29/2012/PAR).

Ritiene conclusivamente il Collegio che per la verifica del rispetto del patto di stabilità, condizione cui la legge subordina la destinazione di risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa decentrata, occorre aver riguardo all’esercizio precedente, nonché all’esercizio in corso al momento della destinazione delle risorse.

P.Q.M.

La Sezione regionale di controllo per il Veneto rende il parere nei termini suindicati.

Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune di Mogliano Veneto.

Così deliberato in Venezia, nella Camera di consiglio dell’8 febbraio 2012.

Il Relatore Il Presidente f.f.

f.to Dott. Giampiero Pizziconi f.to Cons. Diana Calaciura Traina

Depositato in Segreteria il 26/04/2012

IL DIRETTORE DI SEGRETERIA

f.to (dott.ssa Raffaella Brandolese)