Finanza pubblica: sui limiti e sulle modalità di contabilizzazione della prestazione della garanzia fideiussoria

NOTA

Con il parere in rassegna, la Sezione Veneto si pronuncna sulla possibilità per un ente locale di prestare garanzia fideiussoria annuale ad un’azienda regionale (l’ATER) per la realizzazione di un’opera pubblica di investimento (centro diurno/polifunzionale).

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Deliberazione n. 190/2012/PAR

REPUBBLICA ITALIANA

LA

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO

Nell’adunanza del 15 marzo 2012, composta da:

Dott.ssa Enrica DEL VICARIO Presidente

Dott.ssa Diana CALACIURA TRAINA Consigliere

Dott. Aldo CARLESCHI Consigliere, relatore

Dott. Tiziano TESSARO Referendario, relatore

Dott. Francesco MAFFEI Referendario

Dott.ssa Francesca DIMITA Referendario

VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 2 del 3.07.2003 e n.1 del 17.12.2004 e, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19.7.2008;

VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3”, ed, in particolare, l’art. 7, comma 8°;

VISTI gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004, come modificata ed integrata dalla deliberazione n. 9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e dalla deliberazione n.54/CONTR del 17 novembre 2010 delle Sezioni Riunite in sede di controllo;

VISTA la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del Comune di Piovene Rocchette (VI) n. prot. 1367 in data 30 gennaio 2012, qui pervenuta il 6 febbraio 2012 ed assunta al prot. CdC n. 0000958;

VISTA l’ordinanza del Presidente di questa Sezione n. 13/2012 di convocazione della Sezione per l’odierna seduta;

UDITI i magistrati relatori Cons. Aldo Carleschi e Dott. Tiziano Tessaro;

FATTO

Il Comune di Piovene Rocchette (Vicenza) con la nota indicata in epigrafe, chiede il parere di questa Corte circa la possibilità per un Ente locale di prestare garanzia fideiussoria annuale (a breve termine) ad un’azienda regionale (nel caso, l’ATER) per la realizzazione di un’opera pubblica di investimento (nel caso, un centro diurno, centro polifunzionale ed alloggi protetti), ai sensi dell’articolo 207 del TUEL, da attuarsi per stralci secondo la programmazione del programma OO.PP nel triennio 2012-2014. L’Ente medesimo, più in particolare, chiede un “parere preventivo” in merito ai seguenti tre aspetti:

  1. la possibilità giuridica di prestare ad una ATER, garanzia fideiussoria ai sensi dell’art. 207, comma 2 o, in subordine, comma 3 del TUEL e dell’art.1936 del codice civile;
  2. la fideiussione di cui ai predetti articoli può essere prestata dal Comune oltre che per l’assunzione di mutuo, anche per altre forme di indebitamento (nel caso, per la messa a disposizione dei propri mezzi finanziari da parte di ATER, soggetto esecutore dei lavori di costruzione dell’opera pubblica, attuati secondo la disciplina degli appalti pubblici);
  3. la possibilità di prestare la garanzia a fronte della iscrizione in bilancio della passività virtuale finanziata mediante entrate correnti proprie o accantonamenti a fondo rischi a valere sull’esercizio di bilancio in cui tale garanzia annuale viene a scadere.

Il Comune istante, in proposito, puntualizza che:

  • l’opera pubblica di investimento sociale indicata viene realizzata su terreno di proprietà comunale, ceduto dall’Istituto per il sostentamento del Clero di Padova con vincolo di destinazione (casa per anziani, non più realizzabile a partire dagli anni 2000 per il blocco regionale delle strutture pubbliche per non autosufficienti e sostituita con la struttura centro diurno-centro polifunzionale);
  • il progetto è approvato dall’Ente locale (comprende un centro diurno, un centro polifunzionale, 4 alloggi protetti per sacerdoti anziani e 12 alloggi protetti per anziani) ed è finanziato per 3.600.000 euro dal Comune stesso e per 1.600.000 da ATER Vicenza;
  • la convenzione di utilizzo pubblico è costituita da un Accordo di programma tra Comune, ATER Vicenza, che funge da stazione appaltante e mette a disposizione del Comune i propri 12 alloggi ai canoni sociali di edilizia residenziale;
  • la struttura centro diurno e centro polifunzionale è acquisita al patrimonio dell’Ente essendo affidata ad ATER la sola concessione di costruzione;
  • i rapporti tra Comune concedente e la stazione appaltante (ATER) sono regolati da una convenzione;
  • la garanzia fideiussoria viene stipulata con scadenza annuale con il Tesoriere comunale in forza del contratto di Tesoreria comunale e, a tale scopo viene inserita nel bilancio dell’esercizio finanziario in cui scade quale eventuale indebitamento (passività virtuale) con finanziamento garantito da entrate correnti proprie, ai fini del rispetto delle condizioni sul limite di indebitamento dell’art. 204, comma 1 del TUEL;
  • la fideiussione si diversifica da quanto previsto dall’art.207 del TUEL in quanto: a) il soggetto terzo garantito (ATER) non ricorre a mutuo per la costruzione dell’opera poiché dispone dei finanziamenti sopra indicati; b) il centro diurno e quello polifunzionale e l’area circostante resta di proprietà comunale, mentre gli alloggi saranno trasferiti parte all’ATER e parte alla Diocesi;
  • sulla fattispecie della garanzia fideiussoria si sono pronunciate, per questioni diverse, alcune Sezioni della Corte dei conti, tra cui quella scrivente, che hanno sottolineato: l’esigenza della valutazione rigorosa dell’interesse pubblico della collettività tutelata, l’importanza delle caratteristiche dei soggetti che sono parti del contratto di garanzia e gli obblighi assunti nel contratto stesso, la corretta imputazione in bilancio della posta inerente la garanzia (assimilata ad una ipotesi di indebitamento) e l’accantonamento a fondo rischi dell’importo garantito.

L’Ente istante, infine:

  • pone in evidenza i rilevanti motivi di interesse pubblico e l’interesse giuridicamente rilevante dell’Ente stesso, così riassumibili: salvaguardia del patrimonio comunale dell’area concessa dalla Diocesi, possibilità di alienare eventuali porzioni non necessarie rispetto all’opera per finanziare investimenti comunali, disponibilità dei 12 alloggi da assegnare a famiglie di anziani a canone sociale, disponibilità di un nuovo centro diurno con alienazione del vecchio non più sufficiente, disponibilità di un centro polifunzionale per attività socio-sanitarie che saranno svolte dall’ULSS 4 “Altovicentino”;
  • ritiene che l’ATER può essere un soggetto al quale il Comune può prestare garanzia fideiussoria ai sensi art. 207 del TUEL in quanto azienda pubblica regionale, soggetto al controllo della Regione e della Corte dei conti e che la fideiussione stessa può essere prestata dal Comune, oltre che per l’assunzione di mutuo, anche per altre forme di indebitamento. Ritiene, infine, e nella sostanza, di poter rispondere in senso positivo ai tre aspetti posti all’attenzione.

DIRITTO

La richiesta del Comune di Piovene Rocchette è stata formulata ai sensi dell’art.7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n.131.

Preliminarmente, rispetto all’esame del merito del quesito, occorre verificare se, nella fattispecie, ricorrano i presupposti procedimentali, soggettivi e oggettivi, necessari per l’ammissibilità della richiesta.

Dal punto di vista soggettivo, la richiesta stessa è da ritenere ammissibile in quanto sottoscritta dal Sindaco, organo politico di vertice e rappresentante legale dell’Ente (art.50 del TUEL).

Circa la sussistenza del presupposto oggettivo, si richiamano le deliberazioni del 27 aprile 2004 e n.5 del 10 marzo 2006 con le quali la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, ha adottato gli indirizzi ed i criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva, affermando che, ai fini dell’ammissibilità della richiesta, accanto alle condizioni soggettive devono sussistere condizioni oggettive e, in particolare, l’attinenza con la materia della contabilità pubblica ed il carattere generale e astratto della questione sottostante il quesito, di guisa che il parere non vada ad incidere su specifiche fattispecie concrete in ordine alle quali potrebbero anche pronunciarsi, nell’ambito della loro competenza, altri organi magistratuali.

Gli indirizzi ed i criteri generali della Sezione delle Autonomie, approvati con le delibere surrichiamate hanno circoscritto l’ambito oggettivo di nozione di contabilità pubblica “alla normativa ed ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, compresi, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria – contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione della spesa, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.

Per ultimo, l’ambito applicativo dell’attività consultiva è stato ulteriormente chiarito con la deliberazione 54/CONTR/2010 del 17 novembre 2010 delle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti che hanno delineato un concetto unitario della nozione di contabilità pubblica, riferito “al sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”; la predetta nozione è, comunque, da intendersi, “in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.

Nel caso di specie, il parere richiesto non riveste i requisiti di genericità ed astrattezza riferendosi, attraverso la formulazione di tre distinti aspetti, ad una problematica concreta di cui vengono sottolineati i “rilevanti motivi di interesse pubblico e l’interesse rilevante dell’Ente” che “impongono il ricorso al parere preventivo della Corte dei conti”. Tuttavia, ai fini collaborativi, si forniscono spunti utili ai quali il Comune potrà riferirsi nell’assumere le decisioni di propria competenza.

Quesito n.1

La Sezione non può esimersi dal sottolineare che l’eventualità di prestare ad una ATER, garanzia fideiussoria ai sensi dell’art.207 del TUEL o, in subordine, dell’art.1936 del codice civile, secondo la giurisprudenza di questa Sezione, appare riconducibile al generale divieto, per le regioni e gli enti locali, di ricorrere all’indebitamento per spese diverse dalle spese di investimento, previsto dall’articolo 119 della Costituzione, al fine di limitare il ricorso a questa forma di finanziamento ai soli casi in cui i relativi costi possano risultare neutralizzati dai benefici derivanti alla collettività da spese di investimento. Ciò diviene tanto più evidente dalla disamina dei limiti che circondano l’assunzione di obbligazioni fideiussorie da parte dell’ente locale e, segnatamente, del vincolo previsto dal comma 4 dell’art. 204 del TUEL in base al quale “gli interessi annuali relativi alle operazioni di indebitamento garantite con fideiussione concorrono alla formazione del limite di cui al comma 1 dell’articolo 204 e non possono impegnare più di un quinto di tale limite”. Nel caso specifico, la fattispecie, richiede l’osservanza dei rigorosi requisiti previsti dalla norma dell’art. 207, comma 3 del TUEL e in particolare che : “ La garanzia fideiussoria può’ essere rilasciata anche a favore di terzi per l’assunzione di mutui destinati alla realizzazione o alla ristrutturazione di opere a fini culturali, sociali o sportivi,su terreni di proprietà dell’ente locale, purchè siano sussistenti le seguenti condizioni:

a) il progetto sia stato approvato dall’ente locale e sia stata stipulata una convenzione con il soggetto mutuatario che regoli la possibilità di utilizzo delle strutture in funzione delle esigenze della collettivià locale;

b) la struttura realizzata sia acquisita al patrimonio dell’ente al termine della concessione;

c) la convenzione regoli i rapporti tra ente locale e mutuatario nel caso di rinuncia di questi alla realizzazione o ristrutturatone dell’opera”.

Diversamente opinando, il rilascio di una garanzia fideiussoria, assimilata normativamente all’ipotesi di indebitamento, potrebbe esporre l’ente garante al rischio di escussione in caso di insolvenza del debitore, non solo in rapporto alla situazione debitoria attuale ma anche a quella prevedibile futura (cfr. delibera di questa Sezione n.449/2010/PAR del 14.12.2010). Attraverso la previsione di condizioni tassative, dall’affermata assimilazione operata dal legislatore tra indebitamento e fideiussione discende che è circoscritta la possibilità per gli enti locali di prestare garanzie fideiussorie a terzi alle sole operazioni, tra l’altro, di investimento, comportanti futuri vantaggi per la comunità (cfr. la delibera di questa Sezione sopra richiamata, nonchè quelle della Sezione regionale di controllo Piemonte 14/PAR/2007 del 13.9.2007 e della Sezione Lombardia 92/2010/PAR del 4.2.2010).

Quesito n.2

Le coordinate ermeneutiche che precedono consentono di esprimersi anche sul secondo quesito, che verte sulla possibilità di prestare la fideiussione di cui ai predetti articoli oltre che per l’assunzione di mutuo, anche per altre forme di indebitamento (nel caso, per la messa a disposizione dei propri mezzi finanziari da parte di ATER, soggetto esecutore dei lavori di costruzione dell’opera pubblica, attuati secondo la disciplina degli appalti pubblici). Sul punto, la Sezione sottolinea come sia evidente che, attraverso tali disposizioni, si sia voluto introdurre, in via normativa primaria, un meccanismo rigido che opera in modo vincolato su una delle componenti della spesa, appunto quella di investimento, utilizzata dagli enti per raggiungere parte degli obiettivi che si prefiggono, senza che residuino in capo agli enti medesimi margini di discrezionalità nella scelta dei parametri suddetti (delibera di questa Sezione n.269/2011/PAR).

Nel caso specifico, secondo la prospettazione fatta dall’ente richiedente, la fideiussione si diversifica da quanto previsto dall’art.207 del TUEL in quanto: a) il soggetto terzo garantito (ATER) non ricorre a mutuo per la costruzione dell’opera poiché dispone dei finanziamenti sopra indicati; b) il centro diurno e quello polifunzionale e l’area circostante restano di proprietà comunale, mentre gli alloggi saranno trasferiti parte all’ATER e parte alla Diocesi. Ciò non toglie, tuttavia, che sussiste un vero e proprio vincolo giuridico tra il rapporto che intercorre tra il creditore beneficiario della garanzia e debitore principale e quello che intercorre sempre tra il primo ed il garante: di talchè il fideiussore rafforza la garanzia patrimoniale del creditore, offrendo il proprio patrimonio ad integrazione di quello del debitore, ma sempre in una posizione identica a quello in cui si trova lo stesso debitore. Quel che appare essenziale nella vicenda, in cui si discute dell’ammissibilità di una garanzia fideiussoria in relazione alla eventualità di un investimento che non è assistito da mutuo, è che ciò non vada ad alterare l’esposizione debitoria dell’Ente rispetto a quella contabilmente rilevata, ponendosi, nell’ipotesi in esame, come uno schema negoziale elusivo dei vincoli normativi stringenti in materia di indebitamento degli Enti locali, con particolare riferimento alla mancata evidenziazione nelle scritture contabili dell’Ente del limite di cui all’articolo 204 TUEL (cfr.per un caso in parte analogo, Sez. Emilia Romagna, deliberazione n. 17/2011/PRSP).

Quesito n.3

Quanto sin qui premesso consente quindi di rispondere alla richiesta di parere che verte sulla possibilità di prestare la garanzia a fronte della iscrizione in bilancio della passività virtuale finanziata mediante entrate correnti proprie o accantonamenti a fondo rischi a valere sull’esercizio di bilancio in cui tale garanzia annuale viene a scadere. La Sezione osserva al riguardo che la questione giuscontabile, afferente l’impegno di spesa, non può affatto prescindere dalla previa verifica della natura giuridica dell’obbligazione fideiussoria che ne è concretamente la fonte, desumibile dalla lettura della disciplina codicistica dell’istituto. Ad essa , come noto, viene pacificamente riconosciuta natura accessoria rispetto all’obbligazione garantita. Infatti, la fideiussione non è valida se non è valida l’obbligazione principale, salvo che sia prestata per un’obbligazione assunta da un incapace (art. 1939 c.c.); inoltre, la fideiussione non può eccedere ciò che è dovuto dal debitore, né può essere prestata a condizioni più onerose (art. 1941 c.c. primo comma); ancora, la fideiussione si estende a tutti gli accessori del debito principale, nonché alle spese per la denunzia al fideiussore della causa promossa contro il debitore principale e alle spese successive (art. 1942 c.c.); il fideiussore, infine, può opporre al creditore tutte le eccezioni che spettano al debitore principale, salva quella derivante da incapacità (art. 1945 c.c.). Ne’ ovviamente a ciò osta la circostanza che il fideiussore rimane estraneo al rapporto principale garantito e che, dal punto di vista oggettivo, le due obbligazioni divergano quanto alla causa (la causa della fideiussione è fissa ed uniforme e ha la funzione di garanzia creditoria attraverso l’ampliamento delle sfere patrimoniali aggredibili, mentre l’obbligazione garantita può appoggiarsi ad una qualsiasi delle cause idonee: cfr. Cassazione civile, Sezione I, 17 gennaio 1996, n. 365 e Cassazione civile, Sezioni Unite, 15 ottobre 1998, n. 10188).

Dalla disamina delle caratteristiche dell’obbligazione fideiussoria vengono in rilievo la tipica funzione economico-sociale (di ampliamento e rafforzamento delle garanzie per il creditore) e il carattere della “solidarietà” che implicano, per il garante, il sorgere di una “immediata” responsabilità patrimoniale che investe tutti i beni presenti e futuri del fideiubente.

Dalle considerazioni che precedono, nonché dal fatto che il vincolo di accessorietà perdura nel corso di tutto il rapporto fideiussorio – sicché le vicende che attengono al rapporto principale si ripercuotono necessariamente sulla garanzia fideiussoria (cfr. ex multis Cassazione, sezione I civile, 14 dicembre 2007, n. 26262) – discendono diverse conseguenze,non solo sull’efficacia e sulla estensione della garanzia fideiussoria, ma anche sul piano giuscontabile. Emerge, infatti, dalla disciplina sommariamente delineata, che il mantenimento dell’iscrizione in bilancio della posta inerente l’obbligazione di garanzia, fintantochè sussista l’obbligazione principale, rappresenta un preciso obbligo da parte del Comune, posto non già a presidio di vincoli di prudenza o di opportunità, bensì di imprescindibili doveri di veridicità e chiarezza del bilancio, affermati dal principio contabile n.1 (Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali), punto c. sezione II, approvato il 12 marzo 2008 dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali costituito presso il Ministero dell’ Interno, nonché, da ultimo, dall’Allegato 1, punto 5, dell’art. 3 comma 1 del D. Lgs. n. 118 del 23/06/2011. Le anzidette conclusioni trovano, inoltre, esplicita conferma nella natura delle spese da sostenere di cui al precedente quesito, che consentono di affermare la necessità che l’iscrizione della passività virtuale riferibile all’obbligazione accessoria di garanzia deve, al pari dei mutui direttamente contratti dal Comune con finanziamento garantito da entrate correnti proprie, permanere per tutta la durata dell’obbligazione principale.

Proprio il peculiare regime giuridico dell’obbligazione fideiussoria, caratterizzato da un vincolo particolarmente pregnante sul patrimonio, impone del resto al fideiussore l’attento monitoraggio dell’esposizione debitoria al fine di prevedere un’idonea copertura finanziaria la cui consistenza dipenderà, in un’ottica prudenziale, dall’esborso massimo cui il garante potrebbe essere costretto in caso di escussione, nonché (eventualmente) dalla probabilità di insolvenza e dalle concrete condizioni cui è subordinato l’intervento finanziario del fideiussore. Se è vero, infatti, che, in base al criterio di competenza finanziaria, le spese si riconducono al periodo amministrativo in cui sorge l’obbligo a pagare (impegno), non v’è dubbio che dai suaccennati principi di attendibilità e veridicità del bilancio nonché dal principio di copertura degli oneri finanziari discende l’obbligo per l’ente che rilascia la garanzia fideiussoria di predisporre adeguati accantonamenti a fondo rischi (principio contabile n. 3 dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali).A ciò si aggiunga il fatto che il principio di sana gestione finanziaria impone all’Ente locale di valutare attentamente l’opportunità di rilasciare la garanzia in relazione alle caratteristiche del debitore principale e degli specifici obblighi assunti mediante il negozio giuridico da stipulare: al riguardo andrà, in particolare, effettuata la verifica della solvibilità del debitore principale, in quanto l’assunzione di un’obbligazione solidale, quale la fideiussione (art. 1944 cc), può comportare per il garante il pagamento dell’intero ammontare del debito, con potenziali conseguenze sugli equilibri di bilancio. Da ciò consegue che, qualora si riscontri una elevata probabilità di insolvenza e, quindi, di escussione, fermi restando e in disparte gli eventuali profili di responsabilità amministrativa, l’obbligazione fideiussoria andrà equiparata in sostanza a un’operazione di indebitamento, con conseguenze sia sul piano della rappresentazione contabile, sia su quello della copertura e della sostenibilità finanziarie (cfr. deliberazione della Sezione Friuli Venezia Giulia FVG / n. 1 /2012/PAR del 16 dicembre 2011).

PQM

La Sezione regionale di controllo per il Veneto rende il parere nei termini suindicati.

Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco di Piovene Rocchette.

Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 15 marzo 2012.

I magistrati relatori Il Presidente

f.to Dott. Aldo Carleschi f.to Dott.ssa Enrica Del Vicario

f.to Dott. Tiziano Tessaro

Depositato in Segreteria il 15.03.2012

IL DIRETTORE DI SEGRETERIA

(f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese)