NOTA
La Corte risponde ai quesiti del comune di Caltavuturo (PA) volti a conoscere:
– se l’ente, nell’ambito delle procedure di stabilizzazione previste dalla L.R. 29 dicembre 2010 n. 24, può derogare a quanto previsto dall’art. 1, co. 562, L. 27 dicembre 2006 n. 296 che prevede la possibilità per gli enti non soggetti al patto di stabilità di procedere ad assunzioni nei limiti del turn over dell’anno precedente;
– se, ai fini del rientro nei parametri di cui all’art. 76 co. 7, D. L. 31 marzo 2008 n. 112 e s.m.i., può predisporre un piano quinquennale di rientro (art. 6 L.R. n. 24/2010), prescindendo, all’avvio del processo di stabilizzazione, dal rispetto dei limiti di spesa di personale.
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Deliberazione n.63/2012/SS.RR./PAR
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE RIUNITE PER LA REGIONE SICILIANA
IN SEDE CONSULTIVA
ha emesso nella camera di consiglio del 9 ottobre 2012 la seguente
DELIBERAZIONE
visto l’art. 23 del R.D. Lgs. 15.5.1946, n.455 (approvazione dello Statuto Regione Siciliana);
visto il D. Lvo 6.5.1948, n.655 (istituzione di Sezioni della Corte dei Conti per la Regione Siciliana);
vista la L. 14.1.1994, n.20 (disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei Conti);
visto il D. L.vo 18.6.1999, n.200 (norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana e modifiche al D. L.vo n.655 del 1948);
vista a legge costituzionale 18.10.2001, n.3 (recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
visto l’art. 7, comma 8, della L. 5.6.2003, n.131 (disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18.10.2001, n.3).
vista la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del comune di Caltavuturo (PA) con nota prot. n. 1488 del 2012 (prot. Cdc n. 27 del 13/2/2012);
vista l’ordinanza n. 65/2012/SSRR/Cons del 2 ottobre 2012 con cui il Presidente ha designato il magistrato relatore;
udito il magistrato relatore dott. Albo Francesco;
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Con la nota in epigrafe, il Sindaco del comune di Caltavuturo (PA), in esecuzione di un documento approvato dall’organo consiliare, formula i seguenti due quesiti:
- Se l’ente, nell’ambito delle procedure di stabilizzazione previste dalla L.R. n. 24/2010, possa derogare a quanto previsto dall’art. 1 comma 562 della L. n. 296/2006 che prevede la possibilità per gli enti non soggetti al patto di stabilità di procedere ad assunzioni nei limiti del turn over dell’anno precedente, come previsto, a suo avviso, dalle circolari assessoriali n. 1/2011 e n. 3/2011;
- Se, ai fini del rientro nei parametri di cui all’art. 76 comma 7 del D.l. n. 112/2008 e s.m.i., possa predisporre un piano quinquennale di rientro (art. 6 L.R.n. 24/2010), prescindendo, all’avvio del processo di stabilizzazione, dal rispetto dei limiti di spesa di personale.
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Le Sezioni Riunite reputano preliminarmente la richiesta di parere ammissibile sia sotto il profilo soggettivo, essendo a firma del legale rappresentante dell’ente, sia sotto il profilo oggettivo, in quanto rispondente ai criteri stabiliti da queste Sezioni Riunite con delibera n. 1/2004, e dalla Sezione delle Autonomie con delibera n. 5 del 17 febbraio 2006, integrati per quanto concerne la delimitazione del concetto di contabilità pubblica da quanto stabilito dalle Sezioni riunite centrali in sede di controllo con delibera n. 54/CONTR/2010.
I quesiti, infatti, vertono in materia di contabilità pubblica, essendo relativi alla compatibilità delle procedure di stabilizzazione del personale precario con i vincoli di finanza pubblica fissati per le assunzioni di personale, riguardano problematiche generali ed astratte e non attengono a casi specifici in grado di interferire con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali demandate agli altri organi di magistratura.
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Com’è noto, la legge regionale 29 dicembre 2010 n. 24 qualifica i processi di stabilizzazione del personale precario quali “misure eccezionali”, e ne subordina l’avvio al rispetto di una serie di limiti e di prescrizioni fissate dal legislatore statale in materia di assunzione di personale negli enti locali.
Ciò nasce dalla consapevolezza che anche la stabilizzazione di personale precario, comportando uno stabile inserimento di lavoratori nei ruoli delle amministrazioni, costituisca una – pur speciale – ipotesi di assunzione a tempo indeterminato.
Da qui, innanzitutto, l’espresso rinvio (art. 6 comma 1 LR n. 24/2010) ai principi generali previsti dal D. Lgs. n. 165/2001 (selettività, trasparenza, accesso dall’esterno, programmazione, ecc.) in materia di assunzioni comporta l’obbligo per gli enti procedenti, nel giusto contemperamento con le peculiari finalità socio economiche sottese a tali operazioni, ad imprescindibili valutazioni di coerenza con le effettive necessità funzionali, in relazione ai fabbisogni programmati e all’assetto complessivo dei servizi erogati.
L’eventuale stabilizzazione del personale precario non può comportare alcun effetto novativo del precedente contratto, in quanto l’inserimento stabile di lavoratori nei ruoli dell’ente deve inserirsi in un più generale quadro programmatico finanziariamente sostenibile nel medio – lungo periodo, che necessita sotto il profilo attuativo di procedure selettive tese ad accertare l’idoneità del personale reclutato rispetto alle funzioni da svolgere (cfr., ex multis, Corte costituzionale, sentenza 7 luglio 2010 n. 235), con esclusione di qualsiasi automatismo di sorta.
E’ proprio la presenza di questi principi – attuativi di valori costituzionali inderogabili (es., art. 97 Cost.) ed in gran parte richiamati dalla L.R. n. 24/2010 – ad escludere la possibilità che con le stabilizzazioni si possa procedere ad una “trasformazione del precedente rapporto contrattuale”.
Per quanto concerne i vincoli e le limitazioni di spesa, il legislatore regionale annovera, innanzitutto, quelli previsti dall’art. 76 comma 7 del D.L. n. 112/2008 e s.m.i. , che vieta di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale agli enti locali che abbiano un’incidenza delle spese di personale pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti.
In presenza di questa pre condizione, come recentemente ricordato dalla Sezione delle Autonomie (n. 12/2012/QMIG), gli enti di minori dimensioni possono procedere alle assunzioni a tempo indeterminato nel rispetto dell’obbligo di contenimento della spesa del personale al livello di quella dell’anno 2008 (articolo 1, comma 562, primo periodo della Legge 296/2006 nell’attuale formulazione). Entrambe queste norme, sia pur nella formulazione pro tempore vigente[1], sono richiamate dalla stessa circolare n. 1/2011, invocata nel quesito.
Parimenti applicabili in materia risultano anche le prescrizioni di cui all’articolo 1, comma 562, secondo periodo, della legge 296/2006, che consentono assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro (a tempo indeterminato) complessivamente intervenute nel precedente anno.
Le ragioni risiedono innanzitutto nell’inscindibile collegamento tra le due parti della norma, che introduce al contempo un limite di spesa (attualmente, quella del 2008) e un limite alle nuove assunzioni (turn-over 1/1): “per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558”.
Tale norma, inoltre, è applicabile nella sua integralità per via del richiamo, operato dall’art. 6 comma 1 della LR n. 24/2010, all’art. 17 commi 10 e 11 D.L. n. 78/2009, e dunque al necessario rispetto dei vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di assunzioni e di contenimento della spesa di personalesecondo i rispettivi regimi limitativi.
Il rispetto dei principi e dei vincoli sopra richiamati risulta ancora più importante per gli enti di minori dimensioni, sia perché non (rectius, non ancora) soggetti anche ai limiti del patto di stabilità interno, sia perché in possesso di limitate capacità finanziarie (che li espongono maggiormente, in presenza di elevato numero di personale, al rischio di gravi squilibri strutturali di bilancio).
Per quanto concerne il secondo quesito, l’art. 9 comma 1 della L. R. n. 24/2010[2] per l’attuazione dei processi di stabilizzazione prevede l’obbligatoria predisposizione di un piano quinquennale di rientro per gli enti che non rispettino i limiti di incidenza percentuale previsti dall’art. 76 comma 7 del D.L. n. 112/2008, tenuto conto di quanto previsto dal comma 6 dell’art. 6 [3].
Tale ultima norma, com’è noto, nel richiamare espressamente il divieto assoluto di assunzione per gli enti che abbiano un’incidenza di spesa di personale sulle spese correnti pari o superiore al 50 per cento, prevede in via eccezionale che esclusivamente ai fini dell’avvio dei processi di stabilizzazione, il computo del complesso delle spese di personale possa essere effettuato al netto del contributo erogato dalla Regione ai sensi dell’articolo 4 comma 3 della legge regionale n. 16/2006, dell’articolo 25 della legge regionale n. 21/ 2003 e dell’articolo 2 comma 3 della legge regionale n. 27/2007.
Dal combinato disposto delle norme, emerge che il legislatore regionale, attraverso una disposizione di carattere eccezionale, consente la sterilizzazione dei predetti contributi regionali esclusivamente ai fini dell’avvio dei processi di stabilizzazione ed in relazione ai limiti di cui all’art. 76 c. 7 del D.L. n. 112/2008.
Che tale peculiare modalità di computo valga solo ai fini del calcolo dei limiti di incidenza percentuale lo si desume non solo dall’interpretazione letterale dell’art. 6 comma 6 (ed in particolare, dall’espressione “a tal fine”, che collega i due periodi), ma anche dall’espresso richiamo al complesso delle spese di personale, che evoca proprio un raffronto tra volumi di spesa, secondo le indicazioni ermeneutiche della delibera delle Sezioni Riunite centrali n. 27/2011/CONTR[4].
Il piano di rientro, pertanto, potrà essere adottato solo nel caso in cui il limite di incidenza percentuale di cui all’art. 76 comma 7 non risulti rispettato in quanto l’ente ha beneficiato in via straordinaria della possibilità di decurtare dal complesso delle spese di personale i contributi regionali citati nella norma (contributi che, ordinariamente, andrebbero inseriti nel computo, in base sia all’art. 17 comma 1 della L.R. n. 13/2009, sia al principio di onnicomprensività di cui alla delibera delle Sezioni Riunite centrali n. 27/2011/SSRR/CONTR).
Al di fuori di tale ristretto ambito, insuscettibile di interpretazione analogica, ai fini del computo del limite di spesa in valore assoluto di cui alla L. n. 296/2006 vale l’ordinaria accezione di spesa del personale.
PQM
Nelle suesposte considerazioni è il parere delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti per la Regione Siciliana in sede consultiva.
Così deliberato a Palermo, nella camera di consiglio del 9 ottobre 2012.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
(Francesco Albo) (Luciano Pagliaro)
Depositata in Segreteria il 18 OTTOBRE 2012
IL DIRIGENTE
(D.ssa Maria Di Francesco)
[1] La circolare recita testualmente: In ultimo, con riferimento ai comuni con meno di 5 mila abitanti, invariata restando la disciplina speciale dettata ai fini della stabilizzazione dei lavoratori di cui all’art. 6, comma 1, legge regionale n. 24/2010, gli stessi devono continuare a seguire le vecchie regole, che impediscono di superare la spesa di personale registrata nel 2004 (comma 562 dell’art. 1 della finanziaria 2007), con una sola novità: le nuove assunzioni rimangono bloccate in ogni caso quando la spesa del personale supera il 40% della spesa corrente (cfr sezioni riunite della Corte dei conti – delibera n. 3/2011).
[2] Si riporta di seguito l’art. 9 comma 1 della L. R. n. 24/2010:
1. Qualora gli enti di cui all’articolo 5, che procedano all’attuazione delle disposizioni della presente legge mediante procedure di assunzione a tempo indeterminato dei rapporti in essere, non rispettino i limiti previsti dal comma 7 dell’articolo 76 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e successive modifiche ed integrazioni, tenuto conto di quanto previsto dal comma 6 dell’articolo 6, gli stessi enti predispongono, entro il 31 marzo dell’anno successivo, un dettagliato piano finalizzato a rientrare, entro un quinquennio dalla data di presentazione, nei parametri stabiliti dalla citata normativa statale.
[3] Si riporta di seguito l’art. 6 comma 6 della L. R. n. 24/2010: .
6. I processi di stabilizzazione trovano, altresì, limitazione nelle disposizioni contenute nel comma 7 dell’articolo 76 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e successive modifiche ed integrazioni. A tal fine, esclusivamente per l’attuazione dei processi di stabilizzazione di cui al presente articolo, gli enti di cui all’articolo 5 calcolano il complesso delle spese per il personale al netto del contributo erogato dalla Regione ai sensi del comma 3 dell’articolo 4 della legge regionale 14 aprile 2006, n. 16, dell’articolo 25 della legge regionale 29 dicembre 2003, n. 21 e del comma 3 dell’articolo 2 della legge regionale 31 dicembre 2007, n. 27, …omissis,.
[4] Con tale delibera, lo si ricorda, le Sezioni Riunite hanno chiarito che ai fini dell’applicazione del limite di cui al comma 7 dell’art. 76 del decreto legge n. 112 del 2008, la spesa di personale – da raffrontare alla spesa corrente – deve essere considerata nel suo complesso, ossia al lordo delle voci escluse nella determinazione del limite di spesa di cui all’art. 1 comma 557 della L. n. 296/2006.