Nella deliberazione in rassegna l’AVCP rinviene nella fattispecie esaminata (relativa all’affidamento della progettazione e esecuzione di lavori per la costruzione di una scuola dell’infanzia) molteplici profili di violazione delle disposizioni normative di cui:
– agli artt. 95, 96, e 132, D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, in relazione alla sostanziale disapplicazione delle verifiche preventive dell’interesse archeologico e alla inconsistenza della motivazione delle varianti in corso d’opera;
– agli artt. 17, co. 12 e 14, L. 11 febbraio 1994 n. 109 e s.m.i, 62, D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 e 91, D. Lgs. 163/2006 e s.m.i., in relazione all’affidamento della progettazione in difformità dalle procedure di evidenza pubblica che sarebbero state richieste considerando come valore di riferimento la stima del valore complessivo delle opere.
Deliberazione n. 54 Adunanza del 16 maggio 2012
Fasc. 2280/2011
Oggetto: Realizzazione scuola dell’infanzia in frazione Pianello Vallesina
Stazione appaltante: Comune di Monte Roberto (AN)
Esponente: Sezione regionale Marche dell’Osservatorio dei Contratti Pubblici
Importo lavori a b.a.: €. 836.428,23
Rif. normativi: L. 109/1999 s.m.i; D.Lgs. 163/2006 s.m.i.; D.P.R. 554/1999
Il Consiglio
Vista la relazione della Direzione generale della vigilanza lavori, servizi e forniture
Considerato in fatto
La Sezione regionale Marche dell’Osservatorio dei Contratti Pubblici ha trasmesso all’Autorità una segnalazione del sig. Coacci Settimio con la quale vengono denunciate per l’appalto dei lavori in oggetto presunte violazioni alle vigenti disposizioni normative in materia di appalti pubblici indicate dagli artt. 95, 96, e 132 del Codice, riguardanti le verifiche preventive dell’interesse archeologico e la legittimità delle varianti in corso d’opera.
Il DGVICO con provvedimento n. 82985 del 10.08.2011 ha disposto l’avvio dell’istruttoria nei confronti del Comune di Monte Roberto al fine di verificare la legittimità delle varianti in corso d’opera e dell’affidamento delle opere di completamento resesi necessarie.
Dagli atti e dalla documentazione acquisita in sede di istruttoria è emerso quanto segue.
L’intervento in questione era previsto nella programmazione triennale 2007/2009 per l’anno 2007 ed è stato appaltato nell’anno 2008.
L’appalto prevedeva la realizzazione dell’edificio scolastico, completo di finiture e impianti, fatta eccezione per due aule che venivano lasciate al “rustico” per mancanza di fondi (cfr. delibera della Giunta Municipale n.145 del 14/11/2007), escluse le opere esterne e di urbanizzazione primaria.
Per quel che attiene le opere esterne il RUP ha precisato in sede di istruttoria che nel progetto esecutivo mandato in appalto erano stati previsti esclusivamente gli allacci ai servizi di rete (acqua, fognature, energia elettrica ecc.) necessari per rendere funzionale l’edificio e che le opere di urbanizzazione primaria (strade, marciapiedi, pubblica illuminazione, parcheggi) e tutte le sistemazioni esterne non erano contemplate nel progetto, in quanto per carenza di fondi rinviate ad altro successivo appalto.
L’incarico per la redazione del progetto preliminare, definitivo, esecutivo e coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione è stato affidato in seguito ad avviso pubblico del 28.02.2006 per corrispettivi stimati di importo inferiore a 100.000, senza indicare il valore esatto della stima, all’RTP costituito dai professionisti arch. Maurizio Piazzini, arch. Valentina Manzotti, geom. Alessandro Anibaldi, ing. Emilio Zannotti.
Con nota prot. 1764 del 12.03.2007, in seguito all’approvazione del progetto preliminare avvenuta con delibera di G.M. n. 21 del 07/02/2007, il Comune di Monte Roberto vista la vicinanza dell’area oggetto dei lavori ad una necropoli picena scoperta negli anni 70, ha chiesto alla Soprintendenza per i beni archeologici delle Marche il parere per l’effettuazione di sondaggi preventivi.
Con nota del 21/03/2007 la Soprintendenza ha comunicato di prendere “atto con soddisfazione che l’amministrazione ha deliberato di adottare le più appropriate procedure per l’opportuna valutazione del rischio archeologico su un’area che si rivela di notevole interesse” e successivamente con nota prot. 5514 del 11/05/2007 ha comunicato che “sulla base delle risultanze di tali esplorazioni che hanno permesso di localizzare una zona interessata da strutture relativa ad un abitato piceno e un’altra area, apparentemente libera, ad eccezione di una sepoltura romana in muratura, questa Soprintendenza è in grado di esprimere il proprio parere di competenza che è favorevole a condizione che vengano accolte alcune specifiche richieste. L’area occupata dalla programmata struttura che sembra ricadere nella predetta zona deve essere comunque esplorata in modo esaustivo e ogni movimento di terra deve avvenire sotto il controllo e l’assistenza di personale specializzato (…)”
Con nota prot. 3840 del 17.05.2007, vista l’esistenza di un vincolo di tutela indiretta, il Comune di Monte Roberto ha chiesto anche alla Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio delle Marche l’autorizzazione per la realizzazione della struttura in oggetto; Autorizzazione concessa dall’ente competente in data 23/08/2007 con prot. 7466.
Con delibera di G.M. n. 145 del 14/11/2007 il Comune di Monte Roberto ha approvato il progetto esecutivo.
Nel verbale di Validazione redatto in data 14/11/2007 il RUP ha attestato alla lettera f) l’”esistenza delle indagini geologiche, geotecniche e, ove necessario, archeologiche nell’area di intervento e congruenza dei risultati di tali indagini con le scelte progettuali.”
Con Determinazione del Responsabile dell’area tecnica n. 213 del 10/12/2007 il Comune ha conferito incarico di Direttore dei lavori al Dott. Ing. Emilio Zanotti per un importo di euro 58.735,57 attraverso affidamento diretto richiamando la previsione dell’art. 91 co. 6 del Codice.
Con Determinazione dell’area Tecnica n. 9 del 16/02/2008 il Comune ha aggiudicato, a mezzo procedura aperta, i lavori di realizzazione della scuola per l’infanzia in frazione Pianello Vallesina, alla ditta Tecnoverde Costruzioni srl con un ribasso percentuale sull’elenco prezzi posto a base di gara del 16,793% per un importo di € 836.428,23 di cui 34.637,32 per gli oneri della sicurezza.
Il contratto di appalto è stato stipulato in data 21/05/2008; la consegna dei lavori è avvenuta in data 3/7/2008; la conclusione dei lavori era prevista entro il 10/10/2009.
I lavori sono stati sospesi due volte per consentire la redazione di altrettante perizie di variante.
Secondo quanto si rileva nella delibera di G. M. n. 100/2010 la prima sospensione è stata disposta il 4/7/2008, il giorno seguente la consegna dei lavori per la predisposizione di una perizia di variante in seguito alle indagini archeologiche.
La prima perizia di variante, dell’importo suppletivo di Euro 132.726,46, al netto del ribasso d’asta del 16,793%, è stata approvata con delibera di G.M. n. 112 del 15/11/2008 “Considerato che a seguito di verifica da parte della Soprintendenza Archeologica delle Marche di Ancona della presenza di eventuali reperti antichi di insediamenti di origine picena e romana, sono stati realizzati in un primo momento, dei saggi localizzati e successivamente al ritrovamento, in prossimità del casolare dell’ex colonia Ferrazzani, di una tomba di epoca romana, uno sbancamento del terreno ove dovrebbe sorgere il nuovo plesso scolastico; i suddetti scavi hanno determinato per la loro entità, una situazione di diversità del piano di posa della nuova scuola dell’infanzia, infatti il piano creato con i sondaggi, a scopo archeologico, è tale da presupporre una nuova progettazione e tipologia delle basi fondali del fabbricato scolastico; che a tal fine si rende necessario predisporre una perizia di variante che ricomprenda le suddette nuove lavorazioni”
Dalla lettura dell’atto di sottomissione allegato alla sopracitata deliberazione di G.C.n. 112/2008 si rileva altresì che: “… è sorta la necessità di apportare adeguate variazioni ad alcune scelte progettuali, consistenti in aumenti quantitativi e qualitativi di alcuni lavori, solo in parte bilanciati in termini di spesa da minori entità o dalla non esecuzione di altri lavori previsti nel progetto base. Nello specifico è stato necessario rimodellare lo studio delle fondazioni delle strutture che permettano il raggiungimento del piano stabilito, e prevedere un nuovo solaio di calpestio alla quota d’imposta d’ingresso all’edificio, ipotizzata nel progetto originario.”
Con la perizia è stato previsto un nuovo sistema fondale (pali anziché sistema diretto) e la realizzazione del solaio di calpestio.
La variante è stata imputata al comma 1 lettere b) e c) dell’art. 132 del D. lgs. n. 163/2006. L’importo suppletivo ammonta ad € 132.789,46.
Con nota del 27/01/2009 la Soprintendenza prendeva atto della comunicazione “dell’avvio dei lavori di rinterro, dell’area di sedime della progettata scuola d’infanzia, accertato che essa insiste su una zona libera da presenze d’interesse archeologico, si ricorda che l’autorizzazione di questo Ufficio è subordinata alla soluzione del problema della via di accesso che dovrà non solo tutelare l’attigua area con resti dell’abitato piceno ma anche non pregiudicarne la conoscenza e la valorizzazione stante il suo alto interesse archeologico”.
In data 5/7/2010 il Comune con deliberazione di Giunta comunale n. 100 ha approvato la perizia di variante n. 2 dell’importo suppletivo di € 24.801,37.
Dal sopra citato atto di approvazione si rileva che:
“Durante il corso dei lavori, al fine di migliorare le opere si è ritenuto concordemente con l’impresa esecutrice dei lavori e con il Responsabile del procedimento, variare alcune categorie dei lavori senza influire nei tempi di esecuzione e nei costi. (…) si rende necessario effettuare il completamento delle aule non comprese nel contratto originario, stralciando dalle previsioni dei lavori le categorie riguardanti le fognature e le sistemazioni esterne previste nel progetto originario; al fine di migliorare il risultato finale dell’edificio scolastico si prevedono alcune finiture: scossaline sulla copertura, pannelli di maggior spessore per l’isolamento acustico all’interno, pareti antincendio in materiale “gasbeton” per la zona della centrale termica; è previsto anche un onere per la sola rimodellazione e sistemazione del terreno di riporto all’esterno del fabbricato; è previsto un aumento degli oneri per la struttura portante poiché è sopravvenuta l’applicazione, dopo l’appalto, della nuova normativa antisismica per gli “edifici strategici”; si stralciano dal contratto la fornitura e posa in opera degli infissi interni;”
Anche la seconda perizia di variante viene imputata al comma l lettere b) e c) dell’art. 132 del D. Lgs. n. 163/2006.
Il responsabile del procedimento con nota 1271 del 15/2/2011, in risposta alle richieste avanzate dal consigliere esponente circa le motivazioni che hanno indotto a redigere la seconda perizia di variante, ha precisato che le “cause impreviste ed imprevedibili richiamate dalla Delibera di Giunta Municipale n. 100/2010 e che fanno riferimento all’art. 132 comma 1, lettera b) dei D.Lgs 163/2006 sono imputabili al ,fatto che nella località Pianello Vallesina si è registrata una forte richiesta di iscrizioni alla Scuola dell’Infanzia dovuta al notevole aumento demografico dei bambini; tale questione venne infatti posta all’ordine del giorno del Consiglio Comunale nella seduta del 30/03/2010, data di gran lunga successiva alla stipula del contratto di appalto avvenuta in data 21/05/2008.
In seguito a tale aumento demografico con l’approvazione della perizia di variante 2 è stato conseguentemente deciso di effettuare il completamento delle aule non comprese nel contratto originario, stralciando dalle previsioni dei lavori le categorie riguardanti le fognature e le sistemazioni esterne previste nel progetto originario.”, oltre alle porte interne e i sanitari.
Il responsabile del procedimento in detta nota riferisce altresì che “per ciò che riguarda la previsione di spesa per la realizzazione delle opere stralciate, al momento della interrogazione era già stato approvato con delibera di G. M. n. 117 del 13/09/2010 il progetto definitivo “Completamento opere esterne alla scuola d’infanzia a Pianello Vallesina”. Con tale progetto si prevedono oltre alle opere di urbanizzazione dell’area antistante l’edificio scolastico, anche le opere stralciate nella perizia di variante n. 2 (fognatura del fabbricato scolastico e completamento impianto idrico antincendio). Per quanto riguarda la fornitura e posa in opera degli infissi interni e dei sanitari del plesso scolastico (stralciati nella perizia di variante n. 2) l’Amministrazione comunale si impegna, ad oggi, a realizzarle con propri fondi”.
Con Determina Area Tecnica n. 14 del 22/03/2011 è stato conferito incarico professionale per la progettazione, direzione lavori, sicurezza cantiere, per il completamento delle opere interne, determinato in Euro 100,00 + 4% CNPAIALP 20% IVA, ai sensi dell’art. 125, comma 11, del D.Lgs 163/2006.
Con delibera di G.M. n. 40 del 18/04/2011 è stato approvato il progetto definitivo/esecutivo per il completamento delle opere interne dell’importo complessivo di € 39.854,34 di cui 33.917,20 per lavori ed € 5.937,14 per somme a disposizione.
Con Determinazione a contrarre n. 65 del 20/05/2011 è stato stabilito di procedere all’affidamento dei lavori, mediante cottimo fiduciario, previa indagine di mercato fra almeno cinque operatori economici.
Con Determinazione dell’Area Tecnica n. 82 del 23/06/2011 l’esecuzione dei lavori di completamento (porte e sanitari) è stata affidata all’Impresa E-RAY srl per un importo complessivo di Euro 28.324,25 al netto del ribasso pari al 17,00% comprensivo degli oneri per la sicurezza.
Con Deliberazione n. 1 del 10/01/2011, la Giunta comunale di Monte Roberto ha approvato il progetto esecutivo dei lavori di completamento opere esterne alla scuola d’infanzia a Pianello Vallesina, necessarie per la sua fruibilità, per un importo complessivo di € 250.000,00 di cui € 205.947,39 per lavori ed € 44.052,61 per somme a disposizione;
Con Determinazione a contrattare n. 1 del 27/01/2011 è stato stabilito di procedere all’affidamento dei lavori mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara alla quale sono stati invitati n. 20 operatori economici, con il criterio del prezzo più basso.
Dalle informazioni fornite dalla SA la scelta dei venti operatori è stata effettuata invitando, senza alcuna esclusione, tutti quelli qualificati rispetto alle categorie dei lavori da eseguire, individuati attraverso le domande pervenute alla S.A. nell’ultimo biennio antecedente alla gara.
Con Determinazione dell’Area Tecnica n. 11 del 22/03/2011 i lavori di completamento delle opere esterne (di urbanizzazione primaria) sono stati aggiudicati all’Impresa IN.CO.BIT. SUD srl per un importo complessivo di Euro 158.150,72 al netto del ribasso d’asta del 23,69% comprensivo degli oneri per la sicurezza.
Il contratto 2011 è stato stipulato in data 05/05/2011.
I lavori previsti nell’appalto principale sono stati ultimati in data 16/05/2011; sono in corso le procedure per il collaudo tecnico amministrativo.
I lavori di completamento delle opere interne (porte e sanitari) sono stati ultimati; sono in corso le procedure per l’emissione del certificato di regolare esecuzione.
I lavori di completamento delle opere esterne (opere di urbanizzazione primaria) sono stati ultimati; sono in corso le procedure per l’emissione del certificato di regolare esecuzione.
I lavori sono stati ultimati nei tempi utili necessari alla messa in esercizio della struttura per l’apertura dell’anno scolastico 2011-2012 e attualmente sono in esercizio 5 aule su 6 realizzate.
Ritenuto in diritto
Dalla ricostruzione cronologica dell’appalto segnalato emergono alcune criticità per:
1) le procedure di affidamento degli incarichi di progettazione e direzione lavori
2) l’approvazione del progetto e disapplicazione della procedura di verifica preventiva di interesse archeologico;
3) erronea individuazione della motivazione della seconda variante.
1) Per quel che attiene l’affidamento degli incarichi di progettazione e direzione lavori si rileva dalla Determinazione n. 110 del 26/05/2006 che le spese della progettazione ammontano ad euro 75.549,83 e dalla Determinazione n. 213 del 10/12/2007 che l’incarico della Direzione Lavori e coordinamento in fase di esecuzione, affidato attraverso cottimo fiduciario, ammonta ad euro 58.735,57.
La somma degli incarichi per l’esecuzione dei lavori in oggetto, come sopra indicati, supera così la soglia dei 100.000 euro.
Da ciò consegue un comportamento non rispondente alla vigenti disposizioni per:
a) la mancata preventiva stima complessiva dell’importo degli incarichi di progettazione, direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza da conferire a professionisti esterni;
b) con l’affidamento frazionato gli incarichi sono stati affidati senza seguire le procedure di evidenza pubblica e le modalità richieste considerando come valore di riferimento la stima del loro valore complessivo, ponendosi così in contrasto con il disposto dell’art. 17, commi 12 e 14, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e con gli artt. 62 co. 1,2,10 del DPR 554/99 e 91 co. 2 del D.Lgs. 163/2006 successivamente in vigore secondo il principio del tempus regit actum.
Nel merito, l’Autorità si è espressa numerose volte e con Deliberazione n. 43 del 05/05/2005 ha affermato che “Contrasta con l’art. 17, comma 14, secondo periodo, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m. – anche alla luce della determinazione n. 30/2002 di questa Autorità – la procedura adottata dalla stazione appaltante che non ha preventivamente stimato l’importo totale degli incarichi di progettazione e direzione lavori, venendo ad operare un frazionamento ingiustificato degli stessi. Al riguardo, con la citata determinazione dell’Autorità è stato chiarito che “per la individuazione della fascia cui appartiene un appalto è necessario che il responsabile del procedimento rediga un’ipotesi di parcella, che deve riguardare sia la prestazione di progettazione sia quella di direzione dei lavori, fatto salvo il caso in cui sia stato già stabilito che la direzione dei lavori non sarà affidata al progettista, ma sarà espletata da tecnici della stazione appaltante”.Contrasta, altresì, con l’art. 17, comma 12, della citata legge n. 109/94 e s.m. – anche alla luce della determinazione n. 18/2001 e 30/2002 di questa Autorità – l’affidamento di un incarico di progettazione effettuato dalla stazione appaltante senza dare “adeguata pubblicità” all’esigenza di acquisire la prestazione professionale e senza motivare la scelta effettuata”. (cfr. Deliberazione n. 28 del 09/03/2005, Deliberazione n. 153 del 06/10/2004, Deliberazione n. 143 del 28/07/2004, Deliberazione n. 130 del 07/07/2004, Deliberazione n. 314 del 10/12/2003).
Tali indicazioni sono state confermate dall’AVCP anche dopo le disposizioni introdotte dal D.lgs 163/2006 e s.m.i. con la determinazione n. 5-2010.
2)Si rileva che il Comune di Monte Roberto, contemporaneamente alla richiesta di indagini preliminari alla Soprintendenza Archeologica delle Marche avvenuta nel 2007, proseguiva l’iter procedimentale del progetto in oggetto, ed approvava nello stesso anno il progetto definitivo ed esecutivo, senza attendere le risultanze delle indagini archeologiche e l’autorizzazione a procedere della Soprintendenza archeologica.
La procedura prevista in materia di archeologia preventiva mira ad accertare l’eventuale presenza, nelle aree interessate dall’esecuzione di opere pubbliche, di reperti archeologici, al fine sia di non trascurare le necessarie esigenze di tutela dei beni in questione, sia di assicurare la più rapida ed efficace definizione delle caratteristiche delle medesime aree sotto il profilo vincolistico, con la minore incidenza negativa sui lavori da effettuare.
A lavori appena consegnati ha sospeso i lavori motivando che a causa di una variazione sostanziale dei piani di imposta delle fondazioni, dovute agli scavi di indagine preliminare, era necessaria la redazione di una variante di progetto.
Quanto emerso successivamente all’appalto configura una situazione riconducibile all’ipotesi di una carenza progettuale riferibile ad una delle circostanze dell’art. 132, co. 1, lett. e) così come definito al co. 6 del medesimo articolo del D.Lgs. 163/2006 e/o un non efficace svolgimento delle attività di competenza del RUP; in particolare quelle di validazione in contrasto con quanto disposto dall’art. 47 del DPR 554/1999 e art. 112 del D.Lgs. 163/2006.
In sede di validazione del progetto esecutivo il responsabile del procedimento ha l’obbligo di procedere in contraddittorio con i progettisti a verificare la conformità del progetto esecutivo alla normativa vigente ed al documento preliminare alla progettazione (cfr Deliberazione n. 21 del 11/03/2009).
Si evidenzia che nel Verbale di validazione del 14/11/2007 il R.U.P. geom. Enrico Barcaglioni ha dichiarato alla lettera f) l’”esistenza delle indagini geologiche, geotecniche e , ove necessario, archeologiche nell’area di intervento e congruenza dei risultati di tali indagini con le scelte progettuali.”e che tale assunto risulta in contrasto con le procedure amministrative messe successivamente in atto con l’approvazione della prima perizia di variante, resasi necessaria a seguito delle risultanze delle indagini preliminari archeologiche, già richieste dopo l’approvazione del progetto preliminare.
Le indagini archeologiche preliminari vanno effettuate preventivamente per verificare la fattibilità dell’opera ed evitare variazioni progettuali. Si rileva quindi una discrasia dovuta all’approvazione del progetto esecutivo e all’appalto dei lavori senza prima attendere i risultati delle indagini già avviate.
La verifica dell’effettiva cantierabilità del progetto posto a base d’appalto ha poi comportato la necessità di redigere due perizie di variante e suppletive e a progetti di completamento.
La variante conseguente alla prima sospensione disposta in data 4/07/2008 , il giorno dopo la consegna dei lavori, consegue alla necessità di adeguare il progetto alle risultanze delle indagini preliminari già avviate.
La vicenda da cui scaturisce l’esigenza della variante non è quindi riconducibile a circostanze impreviste ed imprevedibili e/o sopravvenute cosi come contemplato dall’art. 132 del Codice “ancorate cioè a condizioni chiare e riconoscibili che portano ad escludere, obiettivamente, la possibilità di prefigurarsi l’evento,così come espressamente chiarito da questa stessa Autorità nella determinazione n. 9 del 2003.
Con detta Determinazione l’AVCP ha approfondito – sotto l’aspetto tecnico – il tema generale delle circostanze impreviste, distinguendo quelle prevedibili da quelle imprevedibili, ed ha affermato che “le motivazioni addotte a giustificazione non devono essere generiche in quanto devono consentire l’espressione di un giudizio chiaro, circa l’ammissibilità e complessiva utilità (in termini di efficacia, tempi e costi) della decisione assunta dal responsabile. In caso contrario, ne consegue automaticamente un giudizio negativo sull’attività tecnico-amministrativa svolta dalla stazione appaltante e – per essa – dai soggetti preposti alla conduzione dell’appalto ed investiti della sua gestione e della connessa responsabilità, con i conseguenti addebiti nel caso in cui dal loro operato sia desumibile un danno erariale.”
Inoltre, con Deliberazione n. 106 del 13/12/2006 ha sostenuto che “Qualora la necessità di ricorrere a varianti sia determinata dalla mancata osservanza delle prescrizioni assegnate alla progettazione e dall’insufficienza delle indagini preliminari, trattandosi di circostanze note o prevedibili, non appare legittimo l’inquadramento delle relative varianti nelle tipologie delle “cause impreviste e imprevedibili”, dell’“imprevisto geologico” e dell’“intervento migliorativo”, di cui, rispettivamente, all’art. 25, comma 1, lett. b), b.bis) e c), e comma 3 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.”
Al riguardo, si ricorda inoltre che gli articoli 71 e 130 del D.P.R. n. 554/99 (vigente all’epoca dell’esecuzione dei lavori) disponevano rispettivamente inoltre il divieto dell’avvio delle procedure di affidamento ed il divieto della consegna dei lavori quando non sia accertata:
- l’accessibilità delle aree e degli immobili interessati dai lavori secondo le indicazioni risultanti dagli elaborati progettuali;
- l’assenza di impedimenti sopravvenuti rispetto agli accertamenti effettuati prima dell’approvazione del progetto;
- la conseguente realizzabilità del progetto anche in relazione al terreno, al tracciamento, al sottosuolo ed a quanto altro occorre per l’esecuzione dei lavori.
3) Il progetto originario della scuola d’infanzia in oggetto prevedeva la costruzione del fabbricato per complessive 6 (sei) sezioni, di cui 2 allo stato rustico, per mancanza dei fondi necessari.
Anche le opere esterne di collegamento con le reti stradali e tecnologiche, per le stesse motivazioni erano, state al momento esluse.
Si rileva che il progetto del fabbricato scolastico, così come mandato in appalto, non poteva essere considerato funzionale.
Con la seconda variante l’amministrazione comunale tenuto conto dell’aumento demografico della popolazione scolastica, decideva il completamento delle due aule lasciate al “rustico”, variazioni e maggiorazioni ad alcune lavorazioni e lo stralcio di altre opere quali le fognature, il marciapiede, il completamento dell’impianto idrico e antincendio, i sanitari e gli infissi interni.
Si ritiene che le motivazioni della seconda variante così come richiamate dalla SA non siano riconducibili ad alcuna delle circostanze previste dall’art.132 del Codice.
Anche se l’amministrazione comunale aveva già in approvazione due distinti progetti per il completamento delle opere interne e delle opere esterne per un ammontare complessivo di € 239.864,59 si evidenzia che tale modo di procedere avrebbe potuto determinare importanti conseguenze sulla funzionalità delle opere da realizzare con il primo appalto.
Con Determinazione n. 5 del 09/06/2005 l’AVCP ha evidenziato che “L’esecuzione di un’opera può essere frazionata solo se i lavori oggetto di ciascun appalto sono comunque immediatamente fruibili per gli scopi e le funzioni che l’opera deve assolvere. In merito alla scelta di frazionare gli appalti le stazioni appaltanti devono operare una corretta pianificazione degli interventi e certificare la funzionalità, fruibilità e fattibilità di ciascun lotto unicamente nei casi in cui le “parti” di un intervento, singolarmente considerate, evidenzino autonoma funzionalità e una propria utilità correlata all’interesse pubblico, indipendentemente dalla realizzazione dell’opera complessiva. Ciò al fine di evitare un inutile dispendio di denaro pubblico nel caso in cui le restanti parti dell’intervento non vengano realizzate nonché di contrastare l’artificioso frazionamento, tendente a far rientrare l’intervento nelle soglie massime indicate dalla legge per ricorrere a procedure di scelta del contraente che limitano la concorrenza. Quando un’opera costituente un’unità strutturale e funzionale viene eseguita affidando separatamente parti distinte di essa non si può neanche parlare di suddivisione dell’opera in lotti, ma piuttosto di “scorporamento degli appalti” o esecuzione mediante appalti parziali. Tale istituto non può trovare applicazione per le opere a caratteristiche tecniche comuni (come la costruzione di un edificio), ma soltanto quando l’appalto “scorporato” richieda una particolare specializzazione tecnica o artistica come ad esempio nel caso di cui all’art.19, comma 1 quater della legge n. 109/94 e s.m., relativo ai lavori di restauro e manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici. In merito all’opposta scelta di accorpare in un’unica procedura ad evidenza pubblica più appalti di lavori, le stazioni appaltanti devono fornire chiara e completa dimostrazione dei benefici derivanti da detta scelta, a confronto con le altre soluzioni industriali possibili, in un’ottica di efficienza, economicità e coerenza con gli obiettivi da raggiungere e nel rispetto dei principi di trasparenza e di massima partecipazione alle gare. Al contrario, l’accorpamento di lavori non è giustificato quando ciascun intervento presenta in realtà caratteristiche ed esigenze differenziate, alle quali si potrebbe ben fare fronte con appalti separati di minore importo senza per questo comprometterne la efficiente realizzazione.”
Si rileva che il positivo raggiungimento dell’obiettivo prefissato dall’Amministrazione, non elimina comunque le criticità sopra rilevate per la realizzazione dell’intervento.
In base a quanto sopra considerato,
il Consiglio
- rileva per la realizzazione degli interventi in oggetto l’inosservanza:
- per le procedure di affidamento degli incarichi di progettazione e direzione lavori, delle norme di cui agli artt.17, commi 12 e 14 della L.109/1994 e s.m.i, 62 del D.P.R.554/1999, 91 del Lgs 163/2006 e s.m.i.
- per la procedura di approvazione del progetto e verifica preventiva di interesse archeologico, delle norme di cui agli artt. 95 e 96 del D.lgs 163/2006 e s.m.i., 47 del DPR 554/1999
- per le varianti, delle norme di cui all’art. 132 del d.lgs 163/2006 e s.m.i.
- manda alla Direzione Generale Vigilanza lavori, servizi e forniture affinché notifichi la presente deliberazione alla stazione appaltante e all’esponente.
Il Consigliere Relatore: Alfredo Meocci
Il Presidente: Sergio Santoro
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data: 5 giugno 2012
Il Segretario: Maria Esposito