– l’attività di manutenzione dei marciapiedi è da ritenersi un lavoro unitario e se di importo superiore a 100.000 euro deve essere inserita nei piani triennali dei lavori in ottemperanza all’art. 128, D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163;
– ai sensi dell’art. 176 del D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 (ex art. 147 del DPR n. 554/99) gli interventi di “somma urgenza” sono quelli strettamente necessari per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità; gli eventuali lavori a “corredo” devono essere affidati con le usuali procedure consentite dal codice.
Deliberazione n. 55 Adunanza del 16 maggio 2012
Rif. Fascicolo 3147/2011
Oggetto: Comune di Gaeta (LT) – Procedure adottate per l’affidamento di lavori di manutenzione dei marciapiedi comunali
Il Consiglio
Visto il D.lgs. n. 163/2006 e s.m.i.;
Vista la relazione della Direzione Generale Vigilanza Contratti Pubblici di Lavori Servizi e Forniture
Considerato in fatto
A seguito di segnalazione acquisita a prot. n. 102913 in data 14/10/2011 relativa a presunte irregolarità riguardo l’affidamento di lavori di manutenzione dei marciapiedi comunali del Comune di Gaeta effettuati tra il 2007 ed 2011, il Direttore Generale VI.CO. ha disposto l’avvio di un procedimento istruttorio nei confronti del Comune stesso.
In particolare nell’esposto veniva rilevato un presunto indebito frazionamento del lavoro di manutenzione marciapiedi, oltre al mancato inserimento nel Programma pluriennale e nel piano annuale delle opere pubbliche del Comune. Veniva sottolineato inoltre che la gran parte degli affidamenti era avvenuta in parte con affidamenti diretti in situazioni di “somma urgenza”, in parte con procedure negoziate e solo una modestissima aliquota con procedure aperte. Veniva segnalato infine che le ditte affidatarie erano sempre le medesime e che pertanto non era stato rispettato il principio di rotazione.
Il Comune di Gaeta, facendo seguito alle richieste di chiarimenti effettuate dall’Ufficio Istruttore di questa Autorità, inviava una propria nota di controdeduzioni corredata da documentazione di supporto.
In particolare il dirigente del competente settore del Comune ha riferito che dal 2007 al 2011 erano stati complessivamente spesi Euro 1.769.116,31 per lavori attinenti “all’intero corpo stradale” , inteso come sede viaria, marciapiedi e sottoservizi. Di questi 253.563 euro afferenti a lavori affidati con procedure aperte, 499.810 Euro per lavori di somma urgenza, 522.458 Euro erano affidamenti diretti inferiori a 40.000 euro e 493.283 euro con procedure negoziate.
Le somme urgenze più numerose erano quelle relative al ripristino dei marciapiedi. Ha sottolineato al riguardo il dirigente “nonostante che il procedimento di somma urgenza non preveda alcuna negoziazione con il soggetto prescelto tutti gli affidamenti risultano invece attribuiti con l’applicazione, nell’interesse esclusivo dell’ente, di un ribasso del 15% pari al valore di norma prodotto durante i procedimenti a mezzo di sistema di gara. Pertanto anche per questa risulta operata una forma di “negoziazione” con il soggetto affidatario.”
Per ciò che attiene il mancato rispetto del principio di rotazione negli affidamenti il dirigente ha manifestato che le ditte affidatarie avevano mediamente goduto nel quiquennio suindicato di 1, o al massimo 2, affidamenti all’anno.
In merito al frequente ricorso a procedure negoziate ovvero ad affidamenti diretti per importi inferiori a 40000 euro il dirigente rilevava che “il ricorso al sistema in economia per l’acquisizione di beni e servizi è concepito come importante strumento di semplificazione per la gestione dell’attività contrattuale sotto soglia comunitaria, ed’è la stessa norma che semplifica ed indica come procedere in ragione unicamente dell’importo dei lavori, sia esso maggiore o minore della soglia dei euro 40000. Pertanto potendo procedere sotto tale importo ad un affidamento diretto, e sopra ad una gara ristretta, appare evidente un irrigidimento dell’azione dell’ente appaltante nel voler ricorrere ad altre procedure in presenza della necessità di intervenire con immediatezza rispetto a situazioni caratterizzate da una necessità da un lato ed urgenza dall’altro”.
In merito al contestato possibile frazionamento dell’appalto il dirigente prioritariamente rilevava che i lavori in oggetto erano di “singolo importo” inferiori a 100.000 euro e pertanto non correva l’obbligo di inserimento degli stessi nel piano triennale. Inoltre osserva che: “tali interventi non costituiscono affatto un corpus unitario così come definito nell’esposto. Essi sono soltanto singoli interventi di manutenzione straordinaria realizzati dietro esigenze urgenti e/o di necessità nell’arco del quinquennio e man mano che si realizzavano le entrate … essi … possono essere rapportati al più a lotti omogenei … la suddivisione dell’opera in lotti da appaltare separatamente non è considerata elusione infatti se soddisfa le condizioni della fruibilità e della funzionalità delle singole parti come richiesto dal legislatore”.
Ritenuto in diritto
L’esame della documentazione acquisita ha manifestato alcuni aspetti problematici in relazione alle seguenti tematiche:
- possibile artificioso frazionamento dell’appalto di manutenzione marciapiedi e mancato inserimento nel piano triennale dei lavori;
- anomalie nelle procedure seguite per l’affidamento dei lavori;
- legittimità degli interventi di somma urgenza.
Riguardo al primo aspetto, ovvero al possibile artificioso frazionamento dell’appalto, si osserva che è compito del Comune, in sede di pianificazione, valutare l’esigenza di effettuare i necessari lavori di manutenzione lungo i marciapiedi.
L’attività di manutenzione dei marciapiedi, anche ove questi non siano afferenti a strade contigue ovvero contemplino lavorazioni diverse in dipendenza dell’assetto urbanistico della città, è da ritenersi un lavoro unitario e come tale, a meno degli interventi effettuati in somma urgenza, va considerato nella sua interezza, e l’importo va valutato complessivamente.
E’ certamente ammissibile che il lavoro venga suddiviso in lotti se questo, come rappresentato dalla Stazione Appaltante, soddisfa le condizioni della fruibilità e della funzionalità delle singole parti, ma in ogni caso, ai fini dell’inserimento nel piano triennale del Comune, è necessario tenere conto dell’importo complessivo, che è dato dalla somma degli importi dei singoli “lotti”.
Ove il predetto lavoro di manutenzione sia di importo complessivamente superiore a 100.000 euro, è d’obbligo procedere in ottemperanza ai dettami dell’art. 128 del Codice.
In merito alle procedure di affidamento dei “singoli lotti funzionali”, nulla osta che questi, in relazione all’importo degli stessi come definiti dalla norma, vengano affidati mediante procedure negoziate. Per la disamina dei vari aspetti della procedura negoziata si rimanda alla recente Determinazione n. 8 del 14 dicembre 2011 di questa Autorità la quale, pur riferendo in merito alle novità normative introdotte con legge 12 luglio 2011, ribadisce l’obbligo di ottemperanza, da parte delle S.A., ai principi comunitari di ”non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza”.
In ogni caso è compito della S.A. valutare l’opportunità di adottare le suddette procedure in luogo di altre ammesse dal codice tenendo conto dell’urgenza, della tipologia e dell’entità del lavoro.
Si rileva dai dati forniti dalla S.A. che numerosi interventi di manutenzione sono stati effettuati per motivi di somma urgenza. Gli importi di tali interventi sono alquanto variabili tra poche migliaia di euro fino ad oltre 60.000 euro. Per tali interventi, ovviamente affidati in via diretta, il dirigente ha segnalato che, malgrado trattasi di somma urgenza, è stato sempre applicato, dall’operatore economico prescelto, un ribasso del 15% “pari al valore di norma prodotto durante i procedimenti a mezzo di sistema di gara. Pertanto anche per questa risulta operata una forma di negoziazione con il soggetto affidatario”.
E’ opportuno fare chiarezza in merito al concetto di somma urgenza come previsto dalle norme. In particolare il comma 1 dell’art. 147 del DPR 554/99, vigente per la gran parte dei lavori esaminati, che specifica: “ In circostanze di somma urgenza che non consentono alcun indugio, il soggetto fra il responsabile del procedimento e il tecnico che si reca prima sul luogo, può disporre, contemporaneamente alla redazione del verbale di cui all’articolo 146, la immediata esecuzione dei lavori entro il limite di 200.000 Euro o comunque di quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità”.
Prioritariamente si desume dalla lettura dell’articolo che affinché una condizione possa considerarsi di somma urgenza è necessario che l’evento calamitoso sia già in atto e comporti pregiudizio alla pubblica incolumità. Ed in tal senso il verificarsi di dissesti lungo i marciapiedi cittadini può rispondere alle situazioni emergenziali come descritte dalla norma.
Tuttavia si osserva che i lavori da eseguire immediatamente, quelli di “somma urgenza”, sono solo quelli strettamente necessari per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità, ovvero quelli per la messa in sicurezza dell’area; gli eventuali lavori a “corredo” e quant’altro per il totale rifacimento del marciapiede a regola d’arte, non possono essere considerati lavori di somma urgenza.
E’ certo consentito dare ad essi “priorità”, come indicato dal comma 5 del suddetto art. 128 del codice, tuttavia, eliminato lo stato di “pregiudizio” con la messa in sicurezza dell’area, devono essere affidati con le usuali procedure consentite dal codice.
In base a quanto sopra considerato,
il Consiglio
rileva che:
- l’attività di manutenzione dei marciapiedi è da ritenersi un lavoro unitario e se di importo superiore a 100.000 euro deve essere inserita nei piani triennali dei lavori in ottemperanza all’art. 128 del Dlgs 1636.
- ai sensi dell’art. 176 del D.P.R. n. 207/ 2010 (ex art. 147 del DPR n. 554/99) gli interventi di “somma urgenza” sono quelli strettamente necessari per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità; gli eventuali lavori a “corredo” devono essere affidati con le usuali procedure consentite dal codice.
Dispone l’invio da parte della Direzione Generale Vigilanza della presente deliberazione al Comune di Gaeta nelle persone del Sindaco e del Responsabile del Servizio Tecnico;
Dispone altresì l’invio, da parte della Direzione Generale Vigilanza , della presente deliberazione ai segnalanti.
Il Consigliere Relatore: Sergio Gallo
Il Presidente: Sergio Santoro
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 7 giugno 2012
Il Segretario: Maria Esposito