NOTA
Con il parere in rassegna, la Sezione ritiene – all’esito della disamina del dato positivo – che, in generale, le concrete modalità organizzative e operative che strutturano il procedimento di controllo di gestione sono rimesse alla scelta dell’Ente, sempre che si rispettino i limiti e principi sopra indicati e siano approntati strumenti e metodologie adeguati al pieno conseguimento delle finalità sottese al predetto controllo.
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C o r t e d e i C o n t i
Sezione regionale di controllo per la Basilicata
Potenza
Deliberazione n. 73/2012/PAR
Parere n. 7/2012
La Sezione regionale di controllo per la Basilicata così composta:
Presidente di Sezione dr. Ciro Valentino Presidente
Consigliere dr. Rocco Lotito Componente-relatore
Primo Referendario dr. Giuseppe Teti Componente
Referendario dr. Donato Luciano Componente
nella Camera di consiglio dell’8 maggio 2012;
VISTO l’art. 100 della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
VISTA la legge 11 novembre 2000, n. 340, ed in particolare l’art. 27;
VISTO l’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, ed in particolare il comma 8;
VISTA la deliberazione n. 14/2000 in data 16 giugno 2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la quale è stato deliberato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni ed integrazioni;
VISTI gli indirizzi ed i criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004 e le successive modifiche ed integrazioni approvate con deliberazione n. 9/SEZAUT/2009/INPR nell’adunanza del 4 giugno 2009;
VISTO l’art. 17, comma 31, del decreto legge n. 78/2009 (convertito in legge 102/2009);
VISTA la delibera n. 54/CONTR/10 delle Sezioni Riunite in sede di controllo, depositata il 17 novembre 2010;
VISTA la richiesta inoltrata dal Sindaco del Comune di Banzi con nota prot. n. 1174 del 10 aprile 2012, pervenuta il 17 aprile 2012;
VISTA l’ordinanza del Presidente di questa Sezione regionale di controllo n. 82/2012 dell’8 maggio 2012, con la quale è stata deferita la questione all’esame collegiale della Sezione per l’odierna seduta e con la quale è stato anche nominato relatore il Consigliere dott. Rocco Lotito;
PREMESSO
– che con la succitata nota è stato chiesto a questa Sezione regionale di controllo <>;
– che la richiesta di parere ha, allo scopo, tra l’altro precisato che:
- <>;
- <>;
- <>.
– che, a supporto di tale conclusione, è stato richiamato il contenuto dell’art. 147, secondo e quarto comma, e 198 del TUEL, oltre che il disegno di legge n. 2156, avente ad oggetto “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” (specialmente il secondo ed il quinto comma dell’art. 7, che sostituiscono l’art. 147, terzo comma, e 196 del TUEL), e la deliberazione n. 16/AUT/2004 della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti;
CONSIDERATO
– che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 ha abilitato le Regioni a richiedere ulteriori forme di collaborazione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica;
– che, a termini della stessa disposizione, analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane;
– che la previsione dell’inoltro delle richieste di parere tramite il Consiglio delle autonomie locali testimonia la volontà del legislatore di creare a regime un sistema di filtro onde limitare le richieste dei predetti enti, ma non impedisce agli stessi di avanzare direttamente dette istanze;
RITENUTO
– che nell’esercizio della funzione consultiva l’organo magistratuale, in attesa della istituzione del Consiglio delle autonomie locali, previsto dal comma aggiunto dall’art. 7 della legge costituzionale n. 3/2001 all’art. 123 della Costituzione, non possa esimersi dal considerare i requisiti di legittimazione dei soggetti che promuovono detta funzione e le condizioni oggettive per l’attivazione della stessa;
– che, sotto il profilo soggettivo, le richieste di parere possano essere formulate soltanto dai massimi organi rappresentativi degli enti locali (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco o, nel caso di atti di normazione, Presidente del Consiglio regionale, provinciale, comunale), come precisato – tra l’altro – dal citato documento approvato dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004;
– che, sotto il profilo oggettivo, possano rientrare nella funzione consultiva della Sezione richieste di pareri concernenti la materia della contabilità pubblica (intesa quale sistema normativo che presiede alla gestione finanziaria ed economico-patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici) che richiedano un esame, da un punto di vista astratto (con esclusione di valutazione e pareri su casi specifici), di temi di carattere generale come nei casi: di atti generali; di atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti di contabilità o in materie comportanti spese, circolari), o inerenti all’interpretazione di norme vigenti; di soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; di preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendessero adottare.
E’ stato, peraltro, chiarito (Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, deliberazione n. 5/2006 del 17.02.2006) che “ancorché la materia della contabilità pubblica non possa ridursi alla sola tenuta delle scritture contabili ed alla normativa avente ad oggetto le modalità di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese, essa non potrebbe investire qualsiasi attività degli enti che abbia comunque riflessi di natura finanziaria-patrimoniale. Ciò non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite imposto dal legislatore, ma comporterebbe l’estensione dell’attività consultiva delle Sezioni regionali a tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa con l’ulteriore conseguenza che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali. In tal modo, la Corte verrebbe, in varia misura, inserita nei processi decisionali degli enti, condizionando quell’attività amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere esterno e neutrale. Per le ragioni sopraesposte, emerge dunque l’esigenza che la nozione di contabilità pubblica strumentale alla funzione consultiva assuma un ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli. Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase ‘discendente’ distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico”.
Sono da ritenersi inammissibili, pertanto, richieste di pareri in materia di contabilità pubblica che comportino valutazione di casi o atti gestionali specifici che determinerebbero un’ingerenza della Corte dei conti nella concreta attività gestionale dell’Ente, con un coinvolgimento della magistratura contabile nell’amministrazione attiva certamente incompatibile con le funzioni alla stessa attribuite dal vigente ordinamento e con la sua fondamentale posizione di indipendenza e neutralità (posta anche nell’interesse delle stesse amministrazioni pubbliche) quale organo magistratuale al servizio dello Stato-comunità.
Più di recente ladelibera n. 54/CONTR/10 delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, depositata il 17 novembre 2010, ha rilevato che “la funzione consultiva della Sezione regionale di controllo nei confronti degli Enti territoriali sarebbe, tuttavia, senz’altro incompleta se non avesse la possibilità di svolgersi nei confronti di quei quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione – contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
In una visione dinamica dell’accezione “contabilità pubblica”, quale quella sopra riportata, che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri, ulteriori materie, che sarebbero altrimenti estranee, possono anche essere attratte nell’orbita dell’attività consultiva per “effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica”.
Tale estensione, tuttavia, è limitata “… alle questioni che riflettono problematiche interpretative inerenti alle suddette statuizioni recanti i menzionati limiti e divieti, strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa ed idonei a ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di bilancio”;
– che la funzione consultiva non debba svolgersi in ordine a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi che possano formare oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale della Corte dei conti o dinanzi ad altro giudice;
– che ulteriore limite è costituito dalla natura necessariamente preventiva della funzione consultiva, traducendosi diversamente la richiesta in una istanza diretta a sottoporre l’atto formalmente già adottato ad un controllo di legittimità per casi non previsti;
RITENUTO
– che, alla luce delle considerazioni e dei principi sopra esposti, nel caso di specie la richiesta sia ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo dal Sindaco, ed oggettivo;
– che, tuttavia, questa Sezione regionale di controllo, al fine di tutelare l’autonomia decisionale dell’amministrazione e la necessaria posizione di neutralità ed indipendenza della Corte dei conti, non può esprimersi relativamente alle specifiche questioni contenute nella richiesta, la cui soluzione si presenta, nel contempo, successiva e prodromica all’adozione di concreti fatti gestionali relativamente ai quali ogni necessaria valutazione spetta ai competenti organi comunali;
– che, per tali ragioni, questa Magistratura contabile può, in merito, esprimere il proprio parere limitatamente ai principi generali che interessano le questioni prospettate, spettando la scelta concreta di quale sia la disciplina applicabile e di quali effetti comporti nella gestione contabile ed amministrativa unicamente all’Amministrazione interessata la quale, dalle valutazioni espresse nei pareri della Corte dei conti, può trarre indicazioni nell’ambito della sua autonomia;
tanto premesso, si espongono le seguenti considerazioni.
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A norma dell’art. 147 del TUEL gli enti locali, nel porre in essere le quattro tipologie che compongono il sistema dei controlli interni <>, individuano <> anche in deroga ai principi di cui all’articolo 1, comma 2, del D.lgs n. 286/1999, sempre che rispettino, però, il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del D.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni ed integrazioni; per l’effettuazione dei predetti controlli più enti locali possono istituire uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento.
Al controllo di gestione il TUEL dedica una specifica regolamentazione, stabilendo, tra l’altro, che lo stesso viene effettuato secondo le modalità stabilite dallo stesso Testo Unico e dagli statuti e regolamenti di contabilità degli enti locali (art. 196). Detti regolamenti sono, altresì, competenti a stabilire anche la periodicità di svolgimento del controllo in esame, che deve però articolarsi almeno in tre fasi: a) predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi; b) rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonché rilevazione dei risultati raggiunti; c) valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l’efficacia, l’efficienza ed il grado di economicità dell’azione intrapresa (art. 197).
Il predetto Testo Unico non individua la struttura operativa alla quale deve essere assegnata la funzione di controllo sulla gestione, limitandosi a prevedere che la stessa fornisce le conclusioni del predetto controllo agli amministratori (ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati), ai responsabili dei servizi (affinché questi ultimi abbiano gli elementi necessari per valutare l’andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili) ed alla Corte dei conti (artt. 198 e 198bis).
Sulla base della predetta normativa – non potendo in questa sede esprimersi sulle disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione fino a quando non entreranno in vigore – il Collegio osserva, in generale, che le concrete modalità organizzative e operative che strutturano il procedimento di controllo di gestione appaiono rimesse alla scelta dell’Ente, sempre che si rispettino i limiti e principi sopra indicati e siano approntati strumenti e metodologie adeguati al pieno conseguimento delle finalità sottese al predetto controllo.
Senza poter qui valutare, per le motivazioni svolte in premessa, l’idoneità in concreto dell’organizzazione del controllo di gestione posta in essere dal Comune istante, la Sezione rinvia al proprio parere di cui alla deliberazione n. 96/2011/PAR per quanto concerne alcuni aspetti della disciplina applicabile agli EE.LL. dopo l’entrata in vigore del D.lgs. n. 150/2009.
P.Q.M.
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Basilicata in relazione alla richiesta formulata dal Sindaco del Comune di Banzi con nota prot. n. 1174 del 10 aprile 2012, pervenuta il 17 aprile 2012;
DISPONE
che copia della presente deliberazione sia trasmessa, a cura della segreteria della Sezione, all’Amministrazione richiedente, al Presidente della Corte dei conti ed al Presidente del Coordinamento delle Sezioni regionali di controllo della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti.
Così deciso in Potenza, nella Camera di consiglio dell’8 maggio 2012.
IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE
F.to Dott. Ciro Valentino
I MAGISTRATI
F.to Dott. Rocco LOTITO – relatore
F.to Dott. Giuseppe TETI
F.to Dott. Donato LUCIANO
Depositata in Segreteria l’8 maggio 2012
IL FUNZIONARIO
PREPOSTO AI SERVIZI DI SUPPORTO
F.to Dott. Giovanni CAPPIELLO