NOTA
La deliberazione in rassegna giudica non conforme ai presupposti di legge la determinazione della giunta comunale avente ad oggetto l’incarico a un geometra esterno delle funzioni di responsabile del servizio tecnico e tecnico-manutentivo con contratto a tempo determinato, ex art. 107, comma 3 t.u.e.l..
La deliberazione si segnala per l’attento e meticoloso esame della disciplina e dei precedenti consultivi in merito ai presupposti e limiti dell’affidamento di incarichi di collaborazione autonoma a soggetti esterni alle amministrazioni locali.
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Lombardia 123/2012/REG
REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott. Nicola Mastropasqua Presidente
dott. Giuseppe Roberto Mario Zola Consigliere
dott. Gianluca Braghò Primo referendario
dott. Massimo Valero Primo referendario
dott. Alessandro Napoli Referendario
dott.ssa Laura De Rentiis Referendario
dott. Donato Centrone Referendario
dott. Francesco Sucameli Referendario
dott. Cristiano Baldi Referendario
dott. Andrea Luberti Referendario (relatore)
nell’adunanza del 27 marzo 2012
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
vista la legge 23 dicembre 2005, n.266, art.1, comma 173;
vista la legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi da 54 a 57;
visto l’art. 46 del decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito nella legge del 6 agosto 2008 n. 133;
Udito il relatore, referendario dott. Andrea Luberti;
FATTO
Il Comune di Primaluna (LC), con nota prot. 684 del 27 gennaio 2012, ha trasmesso alla Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, ai sensi degli articoli 36, commi 3 e 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, prospetto riassuntivo delle collaborazione conferite nell’anno 2011.
A seguito di specifica richiesta istruttoria, con successiva nota prot. n. 1215 del 22 febbraio 2012 il comune trasmetteva la determinazione della giunta comunale del 30 settembre 2009, avente ad oggetto l’incarico al geometra Sandro Carboni delle funzioni di responsabile del servizio tecnico e tecnico-manutentivo con contratto a tempo determinato, ex art. 107, comma 3 t.u.e.l.
Con nota del 7 marzo 2012 il Magistrato istruttore chiedeva al Presidente della Sezione il deferimento all’esame collegiale della suesposta questione che, a seguito di ordinanza in data 13 marzo 2012, era posta in trattazione all’adunanza del 27 marzo 2012.
DIRITTO
Le recenti novelle legislative che hanno inciso sulla disciplina degli atti di affidamento delle consulenze da parte degli enti locali sono accomunate da un unico principio ispiratore: l’amministrazione deve svolgere le sue funzioni con la propria organizzazione e il proprio personale; conseguentemente, il ricorso a rapporti di collaborazione con “soggetti esterni è consentito solo nei casi previsti dalla legge, od in relazione ad eventi straordinari, non sopperibili con la struttura burocratica esistente” (in questo senso, si veda la sentenza della Corte Conti, II sez. app., del 20 marzo 2006).
La crescita del fenomeno e l’utilizzo improprio delle collaborazioni negli ultimi anni hanno spinto il legislatore ad intervenire in materia con disposizioni restrittive ai fini del contenimento della spesa. Si vedano, ad esempio, le disposizioni di cui agli artt. 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 e 1, commi 9 e 11 del decreto legge. 12 luglio 2004, n. 168, convertito con legge 30 luglio 2004, n. 191 (sostituite, a decorrere dal 1 gennaio 2005, dall’articolo 1, commi 11 e 42, della legge 30 dicembre 2004, n. 311) con l’introduzione di fattispecie tipizzate di illecito amministrativo contabile, per cui la violazione del disposto normativo “costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.
In questo contesto va inquadrata la funzione di controllo esercitata dalle sezioni regionali della Corte dei conti sugli atti di affidamento di consulenze esterne; funzione che la magistratura svolge su due livelli, ovvero su quello più generale che investe l’esercizio della potestà regolamentare dell’ente locale conferente, nonché su quello più specifico che attiene la singola determinazione di affidamento dell’incarico.
I) Il controllo della sezione regionale di controllo sui regolamenti adottati dagli Enti locali per l’affidamento di incarichi di collaborazione autonoma.
Con riferimento all’attività di controllo che la Corte dei Conti esercita a livello di regolamentazione adottata dagli enti, in questa sede, è sufficiente ricordare che l’art. 3 della legge Finanziaria per l’anno 2008 (legge 24/12/2007 n. 244), come sostituito dall’art. 46, comma 3, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, al comma 56 recita che “con il regolamento di cui all’articolo 89 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono fissati, in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l’affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni. La violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo degli enti territoriali”. Il successivo comma 57, poi, sancisce che “le disposizioni regolamentari di cui al comma 56 sono trasmesse, per estratto, alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti entro trenta giorni dalla loro adozione”
Questa Sezione con le deliberazioni 4 marzo 2008, n. 37; 6 novembre 2008, n. 224;e 11 febbraio 2009, n. 37 ha individuato alcuni principi che devono informare le disposizioni regolamentari in materia e che, in questa sede, è sufficiente richiamare per sommi capi.
Nelle richiamate deliberazioni, innanzitutto, è stato affermato che l’ente locale deve adottare o modificare il regolamento previsto dal quarto comma dell’art. 89 del T.U.E.L. per adeguarsi al disposto del comma 56 dell’art. 3 della legge n. 244/2007, rispettando i criteri di riparto del potere regolamentare tra Consiglio e Giunta nella materia:”in mancanza di norme statutarie derogatorie la competenza ad adottare regolamenti degli uffici e dei servizi appartiene alla Giunta, nel rispetto però dei criteri generali stabiliti dal Consiglio (art. 48, terzo comma, ed art. 42, secondo comma, lett. a) t.u.e.l.)”
Dunque, anche nell’ipotesi di modifica dei regolamenti, il Consiglio comunale deve previamente fissare i criteri ai quali la Giunta dovrà attenersi nell’adozione delle norme regolamentari (sez. contr. Lombardia, deliberazione n. 37/08). In altri termini, con la legge finanziaria per il 2008, affinché il ricorso ad incarichi esterni negli enti locali possa essere considerato legittimo “occorre che lo stesso sia frutto di un’espressa scelta dell’organo d’indirizzo politico locale tramite una programmazione dell’ente ed una disciplina di dettaglio dettata dal regolamento dell’ente, che, conformemente alla normativa di base in materia, ne impedisca un uso indiscriminato e distorto”
Inoltre, questa Sezione ha sottolineato che “l’art. 3, commi da 54 a 57, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ha fissato regole di carattere procedimentale e sostanziale alle quali gli enti locali debbono conformarsi per il conferimento di incarichi di collaborazione, di studio e di ricerca nonché di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione. Le disposizioni vanno inserite ed integrate nel preesistente complesso normativo che disciplina la materia per delineare un quadro degli adempimenti a carico degli enti conferenti” (Sez. contr. Lombardia, del. n. 37/08).
Poiché, in merito alla determinazione della giunta comunale del Comune di Primaluna in esame, vengono in rilievo i presupposti di carattere procedimentale e sostanziale che devono ricorrere per qualificare come conforme alla disciplina vigente detto affidamento di incarico esterno, è opportuno soffermarsi sull’attività di controllo che le Sezioni Regionali della Corte dei Conti sono chiamate a svolgere sulla singola determina di affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione.
II) Il controllo delle sezioni regionali sulle singole determinazioni di affidamento di incarichi a soggetti esterni alle amministrazioni locali.
L’art. 1, comma 173, della legge 23 dicembre 2005, n.266, ha previsto che gli atti di spesa relativi ai precedenti commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a 5.000,00 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione. La finalità di tale previsione normativa è riconducibile all’accertamento, di tipo collaborativo, da parte della Corte, dell’idoneità dell’attività amministrativa posta in essere dagli enti locali a raggiungere determinati risultati, attraverso una verifica della sua efficacia, efficienza ed economicità, che non può comunque prescindere da un riscontro della conformità della stessa a norme giuridiche.
Si aggiunga che questa Sezione ha già affermato che “l’accertamento dell’illegittimità per il mancato rispetto di una o più dei requisiti di legge (talora verificabile nei limiti di sindacabilità di scelte discrezionali) comporta da un lato l’obbligo di rimuovere, ove possibile, l’atto con un provvedimento di secondo grado e dall’altro la responsabilità del soggetto che lo ha posto inessere” (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 244/08).
Prima di procedere alla verifica di conformità alla disciplina giuridica vigente dell’incarico esterno conferito dall’amministrazione comunale di Primaluna, occorre indicare quali sono in linea generale i presupposti di legittimità per il conferimento di “incarichi esterni” (presupposti di carattere sostanziale e procedimentale) che la Corte dei Conti valuta nello svolgimento dell’attività di controllo attribuitale dall’art.1, comma 173, della legge 23 dicembre 2005, n.266, nonché preliminarmente è necessario specificare quali sono gli “incarichi a soggettiesterni” che soggiacciono alla disciplina giuridica in esame.
II-a) Definizione di incarichi esterni che soggiacciono alle regole sostanziali e procedimentali introdotte dalle finanziarie per l’anno 2005, 2006 e 2008.
In primo luogo, l’art. 7, comma 6, T.U. Pubbl. Imp. (come modificato dal comma 76 della legge finanziaria per il 2008) stabilisce che elemento indefettibile degli incarichi esterni è l’affidamento ad esperti di “particolare e comprovataspecializzazione universitaria”. Ne consegue che non si può far ricorso ad un incarico di collaborazione autonoma per le c.d. collaborazioni “normali”, ovvero per lo svolgimento delle funzioni ordinarie dell’ente.
Le funzioni “ordinarie” dell’ente hanno ad oggetto “prestazioni che presentano un contenuto professionale ordinario, privo della particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza, essendo finalizzate a soddisfare esigenze ordinarie proprie del funzionamento della struttura amministrativa comunale” (Sez. contr. Lombardia, parere n. 10/08).
Ne consegue che per le funzioni ordinarie “rimane fermo il principio generale della cosiddetta autosufficienza dell’organizzazione degli enti, i quali devono svolgere le funzioni e i servizi di loro competenza mediante il personale in servizio” (Sez. contr. Lombardia, parere n. 10/08).
Un utilizzo improprio delle collaborazioni esterne per ricoprire uffici dell’ente è fonte di responsabilità. Questo principio – affermato dalla giurisprudenza contabile in materia di conferimento di incarichi esterni nella p.a. – è stato recentemente fatto proprio dal legislatore nell’articolo 22, comma 2, della legge n. 69 del 2009, e poi dall’articolo 17, comma 27, della legge n. 102 del 2009, che hanno novellato l’articolo 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001. Nel nuovo art. 7 T.U. Pubbl. Imp., infatti, è stato previsto che il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti.
In secondo luogo, sono esclusi dall’ambito di applicazione della disciplina in esame le collaborazioni c.d. di staff del sindaco o degli assessori ex art. 90 TUEL (Uffici di supporto agli organi di direzione politica), ovvero quegli incarichi di collaborazione che “possono essere conferiti dal Sindaco o dagli assessori competenti intuitu personae a soggetti che rispondono a determinati requisiti di professionalità entro i limiti, anche di spesa, secondo i criteri e con le modalità previste nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi e fermo restando il limite massimo di durata dell’incarico da conformarsi alla permanenza in carica del soggettocompetente” (Sez. Reg. Lombardia, n. 37/08).
Questa Sezione ha, in proposito, già affermato che sono esclusi da detta disciplina gli incarichi conferiti ex art. 90 del TUEL, in quanto la norma in parola “fa espresso riferimento a dipendenti dell’ente ovvero a collaboratori assunti con contratto a tempo determinato (collocati, se dipendenti da una pubblica amministrazione, in aspettativa senza assegni), cui si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali e, quindi, a figure professionali sostanzialmente riconducibili al rapporto di lavoro subordinato” (Sez. Contr. Reg. Lombardia, n. 37/08).
In terzo luogo, le disposizioni di legge e quelle regolamentari adottate dall’ente locale non si applicano alla materia dell’appalto di lavori o di beni o di servizi, di cui al D. Lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti pubblici), già autonomamente disciplinata. Infatti, secondo giurisprudenza amministrativa consolidata (cfr. da ultimo Cons. di St., sez. IV, sentenza n. 263/2008) “l’incarico professionale (di consulenza, studio o ricerca) in linea generale si configura come contratto di prestazione d’opera ex artt. 2222-2238 c.c. riconducibile al modello della locatio operis, rispetto al quale assume rilevanza la personalità della prestazione resa dall’esecutore”. Dunque, “l’appalto di servizi, il quale ha ad oggetto la prestazione imprenditoriale di un risultato resa da soggetti con organizzazione strutturata e prodotta senza caratterizzazione personale” è escluso dalla disciplina della finanziaria del 2008, “fatto salvoquanto disposto dall’art. 91 D. Lgs. n. 163/2006 pergli incarichi di progettazione” (Sez. Reg. Lombardia, n. 37/08).
Come ha già ricordato questa Sezione, a titolo esemplificativo, nell’ipotesi di “incarico conferito ad un libero professionista avvocato esterno all’Amministrazione, va distinta l’ipotesi della richiesta di una consulenza, studio o ricerca, destinata sostanzialmente a sfociare in un parere legale, rispetto alla rappresentanza e patrocinio giudiziale” (Sez. Reg. Lombardia, n. 37/08).
Dunque, quando l’Ente Locale richiede al professionista un parere legale, si applica l’art. 3 commi da 54 a 57 della legge finanziaria per il 2008; diversamente, quando necessita della sua professionalità per la rappresentanza e patrocinio giudiziale, la disciplina da ultimo richiamata non trova applicazione.
Chiarito l’ambito applicativo della disciplina legislativa e regolamentare adottata necessariamente da parte dell’Ente locale ai sensi del comma 56 dell’art. 3 della legge Finanziaria per l’anno 2008 (legge 24/12/2007 n. 244), occorre soffermarsi sui presupposti di sostanziali e procedimentali che devono essere riscontrati dalla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, in sede controllo successivo sulla gestione dell’ente interessato, per poter qualificare l’atto di affidamento dell’incarico esterno conforme ai principi di sana gestione finanziaria.
II-b) Presupposti di legittimità di carattere sostanziale.
Il nuovo testo dell’art. 7 T.U. Pubb. Imp. qualifica “come presupposti di legittimità tutti i requisiti già ritenuti dalla giurisprudenza contabile necessari per il ricorso ad incarichi di collaborazione o di studio” (Sez. Contr. Reg. Lombardia, delib. n. 224/08).
Al fine di rendere più organico l’esame dei presupposti di carattere sostanziale elaborati dalla giurisprudenza amministrativa e contabile – nonché recepiti dal legislatore – si può procedere ad esaminarli sotto tre diverse prospettive: quella dell’amministrazione conferente, quella del contenuto dell’incarico e, infine, quella del soggetto esterno all’amministrazione a cui viene affidato l’incarico medesimo.
Sotto il profilo dell’amministrazione conferente, vengono in rilievo i presupposti sostanziali che seguono.
1) La rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione. In merito a questo presupposto, questa Sezione ha già chiarito che “il requisito della corrispondenza della prestazione alla competenza attribuita dall’ordinamento all’amministrazione conferente è determinato dal poter ricorrere a contratti di collaborazione autonoma solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge o previste dal programma approvate dal Consiglio dell’ente locale ai sensi dell’art. 42 del D.lvo 267/2000” (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/09, nonché Sez. Reg. Lombardia, n. 244/08).
2) L’inesistenza, all’interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione. Il nuovo testo dell’art. 7 T.U. Pubb. Imp. “espressamente diversifica le collaborazioni ad alto contenuto professionale, di studio e di consulenza dalle collaborazioni normali vietando l’uso di queste ultime per lo svolgimento delle funzioni ordinarie dell’ente” (Sez. Contr. Reg. Lombardia, n. 224/08).
La magistratura contabile, in sede di esercizio della funzione consultiva ad essa attribuita dalla l. 131/03, ha affrontato l’interrogativo se il presupposto della assenza di strutture organizzative o di professionalità interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto di incarico esterno (previsto dall’art. 1, comma 42 L. n. 311/2004) debba essere interpretato in senso assoluto o relativo.
In proposito, si è detto che il presupposto dell’assenza di strutture organizzative o di professionalità interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto di incarico esterno deve essere valutato in senso rigoroso. Tale interpretazione è imposta sia un’ottica funzionale (in quanto il presupposto de quo “è diretto a salvaguardare la funzione degli apparati amministrativi in uno con l’imparzialità e il buon andamento dei pubblici uffici”), sia alla luce della formulazione letterale della norma che recita che “l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno” (si veda l’art. 7, comma 6, lett. b, D. lgs. n. 165/2001, come sostituito dall’art. 32 D.l. n. 223/2006 conv. in L. n. 248/2006). Quest’ultima locuzione, infatti, “non può che significare che tale accertamento (che investe la possibilità di utilizzare le risorse e non solo l’esistenza o meno di queste) deve avvenire in base a parametri oggettivi e verificabili a posteriori” (in questi termini, Sez. Contr. Reg. Piemonte, parere n. 23 del 18 marzo 2010).
Sotto il profilo del contenuto dell’incarico, poi, l’interprete deve verificare che sussistano i seguenti presupposti di legittimità.
3) L’indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico.
4) L’indicazione della durata dell’incarico.
5) La proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione. Sotto il profilo della spesa è, tuttavia, doveroso ricordare che “il comma 3 dell’art. 46 del d.l. 112/2008, unificando ai fini dell’inserimento nel regolamento di cui all’art. 89 del d.lgs 267/2000 tutti gli incarichi di collaborazione autonoma, ha eliminato l’obbligo di individuare nel regolamento il livello massimo di spesa sostenibile per taluni di essi, prevedendo invece la fissazione del limite massimo annuale nel bilancio preventivo degli enti territoriali. E’, pertanto, necessario accertare in sede di conferimento degli incarichi l’esistenza di un apposito stanziamento di spesa ed il rispetto del suo limite” (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/09).
6) Da ultimo, nella prospettiva del soggetto a cui viene affidato l’incarico, viene in rilievo il requisito della “comprovata specializzazione universitaria”: le amministrazioni, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, possono conferire incarichi individuali (con contratti di lavoro autonomo professionale, occasionale o di collaborazione coordinata e continuativa) a esperti “di particolare e comprovata specializzazione universitaria”.
Questa sezione ha precisato che la locuzione “particolare e comprovata specializzazione universitaria” deve essere interpretata nel senso di “possesso di conoscenze specialistiche equiparabile a quello che si otterrebbe con un percorso formativo di tipo universitario basato, peraltro, su conoscenze specifiche inerenti al tipo di attività professionale oggetto dell’incarico”. Inoltre, poichè la specializzazione richiesta deve essere “comprovata”, essa “deve essere oggetto di accertamento in concreto condotto sull’esame di documentati curriculum. Il mero possesso formale di titoli non sempre è necessario o sufficiente a comprovare l’acquisizione delle richieste capacità professionali” (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/09; del. Sez. contr. Lombardia n. 28/2008/pareri).
Dunque, il nuovo testo dell’art. 7 T.U. Pubb. Imp. introducendo il requisito della comprovata specializzazione valorizza “le iscrizioni agli ordini ed agli albi professionali e diversifica gli incarichi che attengono al campo dell’arte, dello spettacolo e dei mestieri artigianali (in proposito si richiama il contenuto della deliberazione di questa sezione n. 37/2008 per l’individuazione di limiti della consulenza rispetto ad altri tipi di attività professionale e le deliberazioni n. 28 e 29/pareri/2008 sui requisiti di professionalità)” (Sez. Contr. Reg. Lombardia, n. 224/08).
II- c) Presupposti di legittimità di carattere procedimentale.
La verifica da parte dell’interprete della sussistenza dei presupposti de quibus implica un esame delle modalità di conferimento delle consulenze.
7) Obbligo di motivazione della determinazione con cui viene affidato l’incarico esterno.
Le SezioniRiunite della Corte dei Conti (delib. n. 6/05) hanno già ricordato che “il conferimento degli incarichi “deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi. L’affidamento dell’incarico deve essere preceduto perciò da un accertamento reale, che coinvolge la responsabilità del dirigente competente, sull’assenza di servizi o di professionalità, interne all’ente, che siano in grado di adempiere l’incarico”.
In buona sostanza, “l’atto di incarico deve contenere tutti gli elementi costitutivi ed identificativi previsti per i contratti della Pubblica Amministrazione ed in particolare oggetto della prestazione, durata dell’incarico, modalità di determinazione del corrispettivo e del suo pagamento, ipotesi di recesso, verifiche del raggiungimento del risultato. Quest’ultima verifica è peraltro indispensabile in ipotesi di proroga o rinnovo dell’incarico. In ogni caso tutti i presupposti che legittimano il ricorso alla collaborazione debbono trovare adeguata motivazione nelle delibere di incarico” (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/09).
8) La valutazione del revisore o del collegio dei revisori dei conti
In numeroso delibere le Sezioni Regionali di Controllo hanno ribadito che le disposizioni della legge 311/2004 (finanziaria 2005) concernenti la valutazione dell’organo interno di revisione, non sono state né abrogate esplicitamente dalla finanziaria per l’anno 2006 né sono incompatibili con la disciplina intervenuta successivamente, pertanto tale obbligo permane (Corte Conti, sez. reg. contr. Lombardia, delib. n. 231/2009/par. del 14 maggio 2009; Corte Conti, sez. reg. contr. Lombardia, delib. n. 506/2010/par. del 23 aprile 2010; contra, ma con affermazione apodittica, delibera in data 17 febbraio 2006 della Sezione delle Autonomie).
L’obbligo di verifica da parte dell’organo di revisione riguarda il singolo atto di spesa e assolve a finalità nettamente distinte da quelle affidate al controllo sulla gestione di pertinenza della magistratura contabile. L’intervento del revisore contabile è necessario quale titolare di funzioni di controllo interno all’ente e di raccordo con gli organi di controllo esterno (Corte Conti, sez. reg. contr. Lombardia, delib. n. 506/2010/par. del 23 aprile 2010; Sez. Contr. Reg. Piemonte, parere n. 23 del 18 marzo 2010).
Il legislatore, infine, ha introdotto una serie di obblighi di pubblicità volti a garantire la trasparenza nella materia di affidamento di incarichi esterni: in particolare, ha previsto l’obbligo di seguire procedure comparative, obbligo trasmissione Corte Conti e la pubblicazione sul sito web.
9) L’obbligo di seguire procedure comparative.
Ogni Amministrazione deve adottare e rendere pubbliche le procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione (comma 6 bis, art. 7 D. Lg.vo n. 165/2001).
Tale obbligo è considerato dalla giurisprudenza amministrativa un adempimento essenziale per la legittima attribuzione di incarichi di collaborazione (TAR Puglia n. 494/2007). Di fatto, però, la norma è stata disattesa dalla maggior parte degli enti.
Una parte della giurisprudenza amministrativa ha ricordato che “l’affidamento di incarichi di consulenza e/o di collaborazione da conferire a soggetti esterni alla Pubblica amministrazione non può prescindere dal preventivo svolgimento di una selezione comparativa adeguatamente pubblicizzata”(Cons. St., sent. 28 maggio 2010, n. 3405).
Dunque, “il conferimento dell’incarico deve essere preceduto da procedure selettive di natura concorsuale ed adeguatamente pubblicizzata”(Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/09).
La magistratura contabile, in realtà, si è interrogata sul fatto se ed in quali limiti possa essere consentito l’affidamento diretto dell’incarico senza ricorrere a procedure concorsuali.
All’interrogativo si è risposto che “la materia è del tutto estranea a quella degli appalti di lavori, di beni o servizi, pertanto non può farsi ricorso neppure per analogia a detti criteri” (Sez. contr. Reg. Lombardia, n. 37/09; Sez. contr. Prov. Trento, n. 2/10 e n. 8/10).
Dunque, il ricorso a procedure concorsuali deve essere generalizzato, anche se questa Sezione ha tipizzato tre ipotesi in cui l’ente locale può procedere ad affidamento diretto: a) procedura concorsuale andata deserta; b) unicità della prestazione sotto il profilo soggettivo (in questo caso, l’amministrazione deve dimostrare “di avere necessità di prestazioni professionali tali da non consentire forme di comparazione con riguardo alla natura dell’incarico, all’oggetto della prestazione ovvero alle abilità/conoscenze/qualificazioni dell’incaricato” Delib. Sez. contr. Prov. Trento, n. 5/10, n. 8/10); c) assoluta urgenza determinata dalla imprevedibile necessità della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale, ricordando che la particolare urgenza deve essere “connessa alla realizzazione dell’attività discendente dall’incarico” (Delib. Sez. contr. Prov. Trento, n. 5/10, n. 8/10).
10) L’obbligo pubblicazione degli elenchi sul sito web.
La legge finanziaria per il 2008 modificando il comma 127, art. 1, della legge n. 662/1996, impone alle amministrazioni (anche gli enti locali) che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso, di pubblicare sul proprio sito web i relativi provvedimenti, con l’indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato.
II – d) Profili di non conformità a legge della determina di affidamento di incarico oggetto della presente deliberazione.
La determinazione della giunta comunale del 30 settembre 2009 ha ad oggetto l’incarico al geometra Sandro Carboni delle funzioni di responsabile del servizio tecnico e tecnico-manutentivo con contratto a tempo determinato, ex art. 107, comma 3 t.u.e.l., per un compenso pari ad euro 1.850,00 mensili, oltre alla retribuzione spettante in forza del CCNL per la corrispondente qualifica. Il contratto è formalmente qualificato come “contratto di lavoro” a tempo determinato di diritto privato, rientrante pertanto nella disciplina di cui all’art. 110, comma 1 e 2 del t.u.e.l..
Sul punto, sono state rilevate le seguenti problematiche:
i) A punto 11 del contratto individuale di lavoro, la riconosciuta possibilità di espletare contemporaneamente attività professionale pare collocare il rapporto di cui in premessa più nell’alveo della collaborazione autonoma che in quello del lavoro a tempo determinato;
ii)Difetta quella espressa motivazione, nonché quell’eccezionalità che, ai sensi dell’art. 110, comma 1 del t.u.e.l. giustifica il ricorso alla forma contrattuale attratta sotto la disciplina del diritto privato;
iii) Del pari, l’operazione contrattuale non risulta chiaramente ascrivibile, tramite una puntuale e specifica motivazione, alla fattispecie di cui all’art. 110, comma 1, ovvero a quella di cui al comma 2 del medesimo articolo del t.u.e.l.. Al riguardo, si rammenta che solo nella prima delle ipotesi il conferimento del relativo incarico può avere ad oggetto l’attribuzione di posizioni, non dirigenziali, di responsabile dei servizi. La Corte dei conti, SSRR NN. 12, 13 e 14 dell’8 marzo 2011, ha peraltro tratto rilevanti conseguenze in ordine alla sopravvenuta disciplina di contenimento del ricorso ai rapporti di lavoro a tempo determinato dall’ascrizione all’una o all’altra categoria;
iv) la durata dell’incarico, determinata per relationem al mandato elettorale del capo dell’Amministrazione, con conseguente surrettizio rapporto fiduciario, pare più conforme al conferimento delle funzioni de quibus a soggetti dotati di qualifica dirigenziale che non alla fattispecie di cui all’articolo 109, comma 2 del t.u.e.l.: se l’art. 110, comma 3, prevede infatti che gli incarichi di cui allo stesso art. 110 non possono avere durata superiore al mandato elettivo dell’organo politico, l’incarico attribuito a soggetto munito di qualifica funzionariale dovrebbe portare all’applicazione letterale del limite in esame, determinando il momento della cessazione della carica come termine massimo.
In estrema sintesi, si ravvisa nell’affidamento in esame una sostanziale “promiscuità” tra le varie figure contrattuali cui le amministrazioni locali possono ricorre al fine di conferire incarichi di carattere temporaneo.
Inoltre:v) difetta nell’incarico in esame, per di più intervenuto in sede di rinnovo di un precedente conferimento, qualsiasi profilo di procedura comparativa. Al riguardo, si rammenta l’importanza che la giurisprudenza della Corte costituzionale ha costantemente attribuito al principio del pubblico concorso, inquadrato come procedure selettiva tecnica e imparziale.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia:
DICHIARA
l’atto di affidamento di cui in epigrafe non conforme ai presupposti di legge come esposti in parte motiva;
Invita l’Amministrazione comunale ad adottare gli opportuni provvedimenti per conformare la propria attività ai presupposti normativi per l’affidamento dell’incarico nonché ai principi di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.;
Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Presidente del Consiglio comunale e al Sindaco del comune di Primaluna per quanto di competenza.
L’Estensore Il Presidente
(dott. Andrea Luberti) (dott.. Nicola Mastropasqua)
Depositata in Segreteria
Il 04/04/2012
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)