NOTA
La Sezione si pronuncia sull’ambito oggettivo del divieto di procedere a nuove assunzioni stabilito per tutte le province dall’art. 16, comma 9, D.L. 6 luglio 2012 n. 95 (c.d. decreto “spending review”), converito dalla L. 7 agosto 2012 n. 135 nonché sulla portata del nuovo comma 5-bis, art. 114 T.U.E.L., aggiunto dall’art. 25, co. 2, D.L. 24 gennaio 2012 n. 1, convertito dalla L. 24 marzo 2012 n. 27.
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Lombardia/417./2012/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai Magistrati:
dott. Nicola Mastropasqua Presidente
dott. Gianluca Braghò Primo Referendario
dott. Alessandro Napoli Referendario
dott. Donato Centrone Referendario
dott. Francesco Sucameli Referendario (relatore)
dott. Cristiano Baldi Referendario
dott. Andrea Luberti Referendario
nella camera di consiglio del 11 settembre 2012
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (T.U.E.L.);
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota n. 90986 pervenuta in data 30 luglio 2012, con la quale la Provincia di Cremona, ha chiesto un parere nel quadro delle competenze attribuite alla Corte dei conti dalla legge n. 131 del 2003;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla prefata richiesta;
Udito il relatore, Francesco Sucameli.
OGGETTO DEL PARERE
Il Presidente della Provincia di Cremona ha formulato alla Sezione una richiesta di parere concernente l’ambito oggettivo del divieto di procedere a nuove assunzioni stabilito per tutte le province dall’art. 16, comma 9, del D.L. n. 95 del 6 luglio 2012 (c.d. decreto “spending review”), conv. L. n. 135 del 7 agosto 2012.
Segnatamente, il decreto spending review ha tra l’altro previsto un processo di riduzione e razionalizzazione del numero delle province in cui è suddiviso il territorio statale/regionale; pertanto nelle more, ai sensi della norma che qui interessa, ha vietato di “procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato”.
Nel caso prospettato dalla Provincia di Cremona, l’ente locale – prima dell’entrata in vigore della nuova normativa – aveva programmato, nel rispetto di tutti i vincoli normativi finanziari al tempo vigenti (rispetto del patto di stabilità, riduzione della spesa complessiva del personale, rapporto della spesa del personale con la spesa corrente complessiva), le seguenti assunzioni, per cui si sono già concluse le procedure di selezione e formate le graduatorie, regolarmente approvate:
– assunzione di una unità di personale in mobilità, proveniente da ente anch’esso soggetto a vincoli assunzionali;
– assunzione di una unità di personale obbligatoria ai sensi della Legge 12 marzo 1999, n.68, in quanto relativa a soggetto appartenente alle “categorie protette”.
In secondo luogo, l’Amministrazione in epigrafe fa presente che allo stesso ente fanno capo due aziende speciali ex art. 114 T.U.E.L., gerenti servizi di formazione professionale.
Tanto premesso, il Presidente della Provincia richiede a questa Sezione parere circa quanto di seguito prospettato:
i) se, conformemente ad evocata giurisprudenza di questa Corte, le assunzioni in mobilità da enti soggetti a vincoli assunzionali, come, per altro verso, le assunzioni obbligatorie, debbano ritenersi sottratte a divieti e limiti in materia di spesa per il personale;
ii) se, in linea teorica, le assunzioni in questione possano essere effettuate presso le aziende speciali le quali, in quanto gerenti servizi di formazione professionale, andrebbero considerate come operanti nel settore dei servizi educativi, elencati tra i “settori esclusi” dalla restrittiva disciplina di cui al comma 5-bis dell’art. 114 del T.U.E.L., il quale estende alle aziende speciali “limiti e divieti” in materia di assunzioni.
PREMESSA
La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze attribuite alla Corte dei conti dalla legge n. 131 del 2003 (recante la disciplina d’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Pertanto, la prima questione che si pone, riguardo al descritto quesito, è quella del rispetto delle condizioni di legge per accedere alla funzione consultiva della Corte. A tal fine si rammenta che ai sensi dell’art. 7, comma 8, della citata legge n. 131 del 2003, Regioni, Province e Comuni possono chiedere alle Sezioni regionali – di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito – pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
AMMISSIBILITÀ SOGGETTIVA
Con particolare riguardo all’individuazione dell’organo legittimato a inoltrare le richieste di parere dei Comuni, si osserva che, per consolidata giurisprudenza, gli enti elencati dalla legge possono rivolgersi direttamente alla Corte in funzione consultiva, senza passare necessariamente dal Consiglio delle autonomie locali.
Poiché il sindaco è l’organo istituzionalmente legittimato a rappresentante l’ente, la richiesta di parere è proposta dall’organo legittimato a proporla ed è pertanto soggettivamente ammissibile.
AMMISSIBILITÀ OGGETTIVA
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo di ammissibilità del quesito, in premessa occorre rammentare che la disposizione contenuta nell’art. 7, comma 8, della Legge 131/2003 deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.
Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma, rese esplicite, in particolare, con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Secondo le Sezioni riunite della Corte dei conti – intervenute con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 17, comma 31 del Decreto Legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 – il concetto di contabilità pubblica deve essere incentrato sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici” da intendersi in senso dinamico in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Deliberazione del 17 novembre 2010,n. 54).
Tanto precisato, l’istanza risulta essere oggettivamente ammissibile e può essere esaminata nel merito, in quanto concernente la corretta applicazione di norme disciplinanti la spesa corrente dell’ente, segnatamente la spesa per il personale.
MERITO
1. In via preliminare la Sezione precisa che la decisione in ordine all’interpretazione ed applicazione in concreto delle norme di disciplina della materia oggetto dei quesiti è di esclusiva competenza dell’ente locale rientrando nella piena discrezionalità e responsabilità dell’Amministrazione. Quest’ultima, ovviamente, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel parere della Sezione, sviluppate in termini di enunciazione dei principi ermeneutici nella materia nel presente parere.
I quesiti qui prospettati concernono entrambi la definizione dell’ambito oggettivo del divieto di nuove assunzioni stabilito dall’art. 6, comma 9, del D.L. n. 95/2012, il quale stabilisce: «Nelle more dell’attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle Province è fatto comunque divieto alle stesse di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato.».
2. Per quanto concerne il primo quesito (ovvero se il divieto di assunzione da ultimo stabilito per le provincie), le sub-questioni individuabili sono le seguenti:
a) se tale divieto involga anche le assunzioni obbligatorie ex lege n. 69 del 1999, per cui – secondo giurisprudenza e dottrina consolidata, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, Sentenza n. 1984 del 10 aprile2006, nonché Cassazione, Sezioni unite, sentenza n. 7507 del 15 maggio 2003 –, dopo la formazione della graduatoria, sussiste un vero e proprio diritto soggettivo all’assunzione;
b) se il divieto implichi altresì l’impossibilità di acquisire personale tramite procedure di mobilità interne al pubblico impiego, personale proveniente da enti anch’essi sottoposti a vincoli assunzionali e per i quali l’ordinamento, in forza della “neutralità finanziaria dell’operazione” contempla un’ipotesi di deroga ai vincoli assunzionali medesimi (cfr. da ultimo Lombardia 304/2012/PAR).
2.1. Il divieto di assunzione di cui all’art. 6, comma 9, del D.L. n. 95/2012 si inserisce nel contesto delle ormai numerose ipotesi di preclusione delle facoltà assunzionali degli enti; tuttavia essa, in tale contesto, come si cercherà di evidenziare, mostra una specificità in relazione alla quale devono effettuarsi alcune precisazioni rispetto alla pregressa giurisprudenza su analoghi divieti.
Come è noto, per quanto riguarda gli enti locali, tali divieti si rinvengono, principalmente, nelle seguenti disposizioni:
– art. 1, comma 557 e seguenti, della L.F. n. 296/2006 che pone un obbligo di riduzione progressiva della spesa per il personale, sanzionato, in caso di mancato rispetto, con il divieto di assunzione a qualsiasi titolo (il comma 557 ter, inserito dall’art. 14 del D.L. n. 78/2010, rinvia all’art. 76 comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 122/2010);
– art. 76, comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 133/2008, che sancisce con il divieto di assunzioni a seguito dell’inosservanza degli obiettivi finanziari posti dal Patto di stabilità interno.
Ulteriori divieti sono sparsi in varie norme dell’ordinamento quali sanzioni ad altrettante violazioni a precetti normativi primari, come per esempio in tema di rideterminazione delle dotazioni organiche (art. 6, comma 6, D.lgs. 165/2001), adozione del piano delle azioni tendenti ad assicurare le pari opportunità tra uomini e donne (art. 48, comma 1, D.lgs. 148/2006), ricognizione di eventuali eccedenze di personale (art. 33 D.lgs. 165/2001, come modificato dal D.L. n. 78/2010 e integrato dalla Legge n. 183/2011), adozione del “piano della performance” (art. 10, comma 5, D.lgs. 150/2009).
In questo contesto, si deve in primo luogo notare che la disposizione da ultimo introdotta si differenzia dalla precedenti introduce una deroga “transitoria” ed eccezionale alle facoltà assunzionali, a fronte degli altri divieti passati in rassegna, i quali operano “a regime”.
2.2. Tanto premesso, per comodità espositiva, è opportuno affrontare il quesito sub i), partitamente per le due ipotesi assunzionali prospettate.
Per quanto il concerne il sub-quesito a), si devono ritenere non trasponibili le conclusioni raggiunte da questa Sezione con riguardo alle assunzioni di soggetti inclusi nelle c.d. “categorie protette” (Lombardia 168/2012/PAR e 926/2010/PAR), in sintonia con un’unanime giurisprudenza contabile (cfr. Sezioni Riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva, nn. 36/2008/SSRR/PAR del 10 dicembre 2008 e 49/2011/SSRR/PAR del 1° luglio 2011 e, conformemente, Lombardia 168/2012/PAR e 926/2012/PAR).
Secondo tale giurisprudenza, la legislazione speciale in materia di assunzioni di “categorie protette” di lavoratori (art. 3, comma 1, della Legge 12 marzo 1999, n. 68) non entra in antinomia con divieti di assunzioni variamente previsti dall’ordinamento, costituendo essa ius singulare: tale normativa prevale su quelle che hanno posto vincoli e divieti di assunzione, per una singolarità che le deriva dall’essere espressione della tutela di diritti costituzionalmente rilevanti.
Tali considerazioni – a fondamento della prevalenza per materia della legislazione che prevede l’assunzione obbligatoria di soggetti appartenenti alle “categorie protette”- peraltro, non paiono estensibili con riguardo alla norma che vieta alle province di effettuare assunzioni a tempo indeterminato nelle more del processo di riduzione/razionalizzazione delle medesime; si tratta, infatti, di una disposizione che esula da motivazioni strettamente finanziarie per collocarsi su un piano di razionalità organizzativa: stante la possibile soppressione dell’ente datore di lavoro, il Legislatore ha ritenuto corretto e doveroso cristallizzare la struttura burocratica (nel comparto risorse umane) dello stesso, in vista dell’accennata soppressione.
Di fronte a tale evento, appare ragionevole ritenere la correlativa temporanea compressione dell’obbligo di assunzione delle categorie protette: diversamente ragionando, intervenuta la soppressione dell’ente di dimensioni tali da far sorgere l’obbligo (con correlativo diritto) di assunzione, si rischierebbe (attraverso le necessarie procedure di mobilità) di imporre l’assunzione a soggetti che a tale obbligo non erano numericamente tenuti.
Detto in altre termini, lo stesso divieto di assunzione, alla stregua della legislazione sulle categorie protette, costituisce ius singulare.
Né può sostenersi che tale tesi leda un diritto soggettivo all’assunzione: mentre questo sorge solo dopo l’esperimento della procedura selettiva e la formazione della graduatoria, la norma opera su un piano precedente, escludendo dall’applicabilità della legge 68/99 gli enti in una particolare situazione. D’altra parte, a mitigare questa eccezione, non si può non sottolineare l’assoluta temporaneità e transitorietà dell’eccezione stessa.
Per le stesse ragioni, in ogni caso, la perentorietà del divieto è tale da costituire un fatto estintivo della situazione giuridica soggettiva sorta in relazione al reclutamento del personale di cui alle predette categorie, in quanto rende inesigibile, per fatto assoluto e indipendente della volontà dell’ente, il bene della vita preteso. In definitiva, la norma, nelle ”more dell’attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione” delle province, mira ad anticipare giuridicamente la stessa condizione di impossibilità di fatto all’assunzione che deriverebbe dall’eventuale estinzione dell’ente.
2.3. Ad analoga conclusione deve giungersi con riguardo al sub-quesito b), concernente le assunzioni a mezzo di procedura di mobilità, sia pure effettuate tra enti sottoposti entrambi a vincoli assunzionali.
In proposito, si deve rammentare che la norma fondamentale, alla base della giurisprudenza richiamata dello stesso ente e legittimante deroghe alle limitazioni assunzionali (cfr. da ultimo, per un quadro riepilogativo, SRC Lombardia nn. 304 e 169/2012/PAR), è costituita dall’articolo 1, comma 47 della Legge 30 dicembre 2004 n. 311, che così dispone: «In vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno precedente».
Dall’esame della lettera della disposizione si ricava facilmente: a) che la norma riguarda precipuamente gli enti sottoposti a vincoli assunzionali; b) che, dunque, la norma configura una deroga ai limiti assunzionali che si giustifica in base alla neutralità finanziaria dell’assunzione che, in ottica sistemica coinvolgente l’intero sistema di finanza pubblica sottoposto a limitazioni assunzionali, si configura come un mero “trasferimento” o “ingresso”.
Si tratta, tuttavia, di una normativa derogatoria operante a “regime” e non estensibile in presenza di un divieto straordinario e transitorio come quello che ora si configura limitatamente alle province.
Inoltre, la deroga della L. n. 311 del 2004 si riferisce a limitazioni finanziarie di sistema, miranti a determinare una decrescita complessiva della spesa di personale, non invece a divieti che incardinano la loro ratio in una precisa volontà di arginare la discrezionalità del singolo ente in tema di assunzioni, in relazione a specifici obiettivi di finanza pubblica di comparto. Tale, ad esempio, è il divieto conseguente la violazione del Patto di stabilità interno, espressamente contemplato dalla norma legittimante la deroga, come caso escluso dalla deroga medesima (sul punto cfr. SSR n. 53/CONTR/10, nonché i pareri nn. 79, 80 e 429 del 2011 di questa Sezione).
Pertanto, considerato altresì che il divieto da ultimo introdotto dal decreto spending review mira ad evitare che il contingente di personale delle singole province abbia a crescere ”comunque” nelle more del processo di riduzione e razionalizzazione avviato, si deve ritenere che la deroga della L. n. 311/2004, concernente gli ingressi effettuati in mobilità da altri enti, anch’essi sottoposti a vincoli assunzionali, non abbia rilievo e non incida sullo specifico e assoluto divieto posto dal divieto da ultimo introdotto.
3. Altra questione posta dalla Provincia di Cremona riguarda la possibilità di effettuare le medesime assunzioni prospettate per mezzo di propri organismi strumentali di diritto pubblico, segnatamente, due aziende speciali, gerenti entrambe servizi di formazione professionale.
Come è noto, l’art. 114 T.U.E.L., comma 5-bis – a seguito della novella intervenuta con l’art. 25, comma 2, del D.L. n. 1/2012, convertito nella Legge n. 27/2012 – contiene una prescrizione in base alla quale le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di riferimento, “divieti o limitazioni alle assunzioni di personale” si applicano alle aziende speciali e alle istituzioni che ne costituiscono articolazioni strumentali (c.d. di “rinvio dinamico”, cfr. sul punto, da ultimo, i pareri della Sezione nn. 147 e 219/2012).
Peraltro, in sede di conversione, l’art. 25, comma 2 di cui al citato decreto (che inserisce nell’art 114 T.U.E.L il nuovo comma 5-bis) introduce un’espressa esclusione a favore delle aziende e delle istituzioni che «gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie.».
Appare evidente che, ove si tratti di aziende speciali che, in base allo statuto e, in secondo luogo, all’attività effettivamente esercitata, ricadano in uno dei “settori esclusi”, il divieto di assunzione di personale a tempo indeterminato non è automaticamente estensibile all’organismo partecipato che svolga attività di carattere educativo, nel caso di specie, di formazione professionale. Ciò, ovviamente, limitatamente ai settori di attività per cui è prevista tale esclusione di legge.
Si rammenta, peraltro, che anche per le deroghe nei c.d. “settori esclusi”, resta ferma la necessità per l’ente locale controllante di perseguire – in un’ottica consolidata e avvalendosi dei propri poteri di controllo – il contenimento della crescita complessiva del personale considerando, altresì, la dotazione organica dei propri organismi partecipati. Diversamente ragionando, infatti, il divieto di assunzioni e la ratio perseguita dalla norma sarebbero facilmente aggirati avvalendosi della capacità assunzionale dei propri organismi partecipati, non direttamente interessati dalla portata limitativa dei divieti e delle limitazioni, portata limitativa che è particolarmente perentoria nel caso della norma in oggetto (introdotta per impedire irrazionali crescita del personale in una fase di revisione della struttura istituzionale complessiva delle province).
P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.
L’estensore Il Presidente
(Dott. Francesco Sucameli) (Dott. Nicola Mastropasqua)
Depositata in Segreteria il
28 settembre 2012
Il Direttore della Segreteria
(Dott.ssa Daniela Parisini)