All’esito dell’esame di talune criticità emerse nella gestione dei servizi di logistica interna da parte dell’ASL di Foggia.
– il servizio di logistica interna presso le strutture della asl di Foggia e presso le case circondariali è stato affidato con modalità non conformi alla disciplina sui contratti pubblici (affidamento previa gara a favore di soggetto suppostamente privo di requisiti, seguito da proroga pluriennale non consentita dalla legge);
– l’art. 1 co. 1-bis, L.R. Puglia 5 novembre 1991 n. 9, in tema di rimborsi per il trasposto dei nefropatici presso il centro dialisi, laddove prevede che “Le Unità sanitarie locali sono autorizzate, qualora il numero dei pazienti lo consenta, a stipulare direttamente contratti di noleggio per il trasporto collettivo degli stessi dal domicilio al Centro dialisi, ovvero a mettere a disposizione degli stessi mezzi propri per il trasporto collettivo“, non può essere inteso come una deroga ai principi che regolano l’affidamento dei contratti pubblici, con la conseguenza che, qualora s’intenda stipulare una convenzione aperta in base alla quale per un determinato periodo, un unico operatore è chiamato a svolgere il servizio di trasporto collettivo dei pazienti, si deve procedere alla scelta dell’affidatario nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica di cui al codice dei contratti.
Deliberazione n. 63 Adunanza del 20 giugno 2012
Fascicolo n.510/2012
Oggetto: affidamento del servizio di logistica interna alla Coop. Soc. “La San Michele”
Stazione appaltante: ASL di Foggia
Esponente: sig. OMISSIS
Il Consiglio
Visto il decreto legislativo n. 163/2006 e s.m.i.;
Vista la relazione della Direzione generale vigilanza lavori, servizi e forniture in data
Considerato in fatto
E’ pervenuta a questa Autorità una segnalazione, da parte del sig. (OMISSIS) nella quale si contestano alcuni pagamenti effettuati in favore della coop. soc. La San Michele in quanto inerenti a prestazioni differenti da quelle oggetto dell’affidamento alla stessa assegnato; infatti, la società svolge il servizio di logistica interna presso il distretto sanitario di San Severo e di Lucera, ma ha effettuato ulteriori prestazioni concernenti il trasporto di pazienti nefropatici, per i quali la legge regionale prevede il rimborso delle spese sostenute per recarsi presso le sedi ove effettuano trattamenti di dialisi. Peraltro, dalla documentazione allegata alla segnalazione sono emerse ulteriori criticità in quanto nelle determinazioni di liquidazione delle fatture si da atto che il servizio di logistica interna doveva cessare con l’internalizzazione dello stesso sin dal 2008; in realtà, risulta che le prestazioni continuano ad essere svolte anche attualmente, per un ammontare complessivo superiore alle soglie di rilevanza comunitaria; inoltre, senza il previo espletamento di una procedura di evidenza pubblica, il servizio sarebbe stato esteso anche presso le case circondariali di Foggia, San Severo e Lucera.
Pertanto, è stato avviato un procedimento istruttorio, nell’ambito del quale sono stati chiesti chiarimenti alla stazione appaltante, in merito alle modalità di affidamento del servizio in oggetto ed alle prestazioni previste nel relativo contratto, nonché sulle ulteriori prestazioni svolte dalla cooperativa affidataria del servizio.
In data 04 maggio 2012, è pervenuta la risposta predisposta per la stazione appaltante dal Commissario Straordinario della ASL FG (nominato con delibera della Giunta Regionale del 31 gennaio 2012) che è altresì Direttore Generale dell’Azienda, con la quale si rappresenta quanto di seguito.
Con bando spedito per la pubblicazione sulla G.U.U.E. in data 11 luglio 2005 era stata avviata dalla AUSL FG/1 una gara per l’affidamento del servizio di logistica interna nel distretto di San Severo, dell’importo presunto di € 300.000,00 complessivi annui e per la durata di tre anni. In seguito all’aggiudicazione disposta in favore della prima classificata, quest’ultima veniva dichiarata decaduta per la mancata presentazione della certificazione comprovante la veridicità delle dichiarazioni sostitutive e l’appalto veniva aggiudicato alla seconda classificata, Cooperativa La San Michele. Quest’ultima determinazione è stata impugnata dalla quarta classificata affidataria uscente, la quale ha proposto anche un’istanza di sospensiva, che è stata respinta dal TAR Puglia, con ordinanza successivamente riformata dal Consiglio di Stato.
Nel frattempo, nel 2006 è stata istituita la nuova ASL della provincia di Foggia (nella quale sono confluite le AUSLL FG/1, FG/2, FG/3), che ha disposto la revoca della gara pluriennale già bandita al fine di avviarne una nuova e far fronte alle complessive esigenze riferite all’intero territorio provinciale; nelle more, a seguito di procedura negoziata è stato disposto un affidamento temporaneo di durata bimestrale in favore della cooperativa La San Michele.
Anche la gara europea, avviata con bando pubblicato sulla G.U.U.E. in data 10.12.2007, è stata revocata in seguito all’emanazione della legge regionale n. 40 del 2007 ove si prevedeva l’obbligo di ridurre le spese in ambito sanitario; infatti, mediante delibera del 1° febbraio 2008, si disponeva la cessazione del servizio svolto dalla cooperativa La San Michele mediante la reinternalizzazione dello stesso; il ricorso proposto avverso detta determinazione è stato dichiarato inammissibile in quanto non tempestivo.
La cooperativa La San Michele è ancora attualmente incaricata di svolger il servizio di logistica in quanto – in seguito alla istruttoria finalizzata alla individuazione delle risorse necessarie per l’internalizzazione dello stesso – sono in corso le procedure per il reperimento del nuovo personale necessario. Al riguardo, il Commissario Straordinario fa presente di aver rilevato quello in oggetto come servizio in proroga e di aver riattivato le procedure per l’internalizzazione del servizio, che dovrebbe essere completata a breve.
Quanto al servizio di logistica presso le case circondariali di Foggia, San Severo e Lucera, la stazione appaltante evidenzia che con l’entrata in vigore del d.p.c.m. 1 aprile 2008, la medicina Penitenziaria è stata trasferita al Servizio Sanitario Nazionale; pertanto, il Ministero della Giustizia ha inviato una richiesta di attivazione del servizio di logistica interna. Preso atto della carenza di personale, la stazione appaltante ha affidato il servizio alla cooperativa La San Michele che si è resa disponibile ad effettuare il servizio – attualmente ancora in esecuzione – alle stesse condizioni già praticate alla ASL. Anche questo servizio è oggetto di attenzione da parte del Commissario Straordinario che ha ribadito l’intenzione di completare in questi giorni il processo di internalizzazione.
Infine, riguardo al trasporto dei pazienti nefropatici si evidenzia che, come previsto dalla legge regionale n. 9 del 5 dicembre 1991 (Normativa concernente le nefropatie croniche), ai pazienti nefropatici sottoposti a trattamento di emodialisi presso le strutture sanitarie “è corrisposto, da parte della Unità sanitaria locale di residenza, il rimborso delle spese di trasporto entro il limite previsto per l’uso dei mezzi pubblici. – omissis – Le Unità sanitarie locali sono autorizzate, qualora il numero dei pazienti lo consenta, a stipulare direttamente contratti di noleggio per il trasporto collettivo degli stessi dal domicilio al Centro dialisi, ovvero a mettere a disposizione degli stessi mezzi propri per il trasporto collettivo.– omissis – Qualora le condizioni di salute del nefropatico non consentano l’utilizzo dei mezzi di cui ai commi precedenti, è consentita l’utilizzazione di autoambulanza privata, previa attestazione medico-sanitaria rilasciata dal centro di dialisi pubblico di competenza. Al paziente o alla ditta da questi delegata compete il rimborso chilometrico di cui al tariffario per i servizi di trasporto infermi applicato dalla Croce rossa italiana”.
I pazienti nefropatici si sono avvalsi con decorrenza dal 1 Luglio 2009 del servizio di trasporto collettivo prestato dalla cooperativa La San Michele che ha emesso fatture mensili nei confronti della Asl, in quanto delegata dai singoli assistiti al rimborso dovuto in base alla predetta normativa. Secondo la stazione appaltante nella fattispecie esaminata, l’Azienda Sanitaria sarebbe autorizzata a stipulare direttamente contratti/convenzioni di noleggio per il trasporto collettivo dei medesimi e pertanto non sussisterebbe alcuna violazione della normativa in materia di contratti pubblici.
Ritenuto in diritto
Nella propria relazione il Commissario Straordinario dà conto puntualmente delle vicende organizzative che hanno riguardato non solo il servizio in oggetto, ma anche la stessa Azienda Sanitaria pugliese, alla luce delle quali dovrebbero trovare in qualche modo giustificazione i diversi affidamenti diretti disposti in favore della cooperativa La San Michele. Resta fermo che, in buona sostanza, nelle more dell’espletamento di una nuova gara prima e dell’internalizzazione del servizio di logistica poi, quest’ultimo, dal 2006 ad oggi, è stato gestito ininterrottamente dal medesimo operatore, in totale spregio delle disposizioni che governano l’affidamento degli appalti pubblici di servizi. Peraltro, sul punto a nulla rileva quanto evidenziato dal Commissario Straordinario rispetto alla circostanza che, comunque, si tratterebbe di operatore scelto mediante procedura di gara europea per un affidamento triennale del servizio e facoltà di rinnovo per ulteriori tre anni. Infatti, da una più approfondita lettura della documentazione presentata a corredo della relazione, è oltretutto emerso che, secondo quanto rilevato dal Consiglio di Stato nella ordinanza cautelare n. 893 del 21 febbraio 2007, sussistevano dubbi in ordine al possesso dei requisiti di partecipazione in capo alla predetta cooperativa e conseguentemente alla legittimità della mancata esclusione dalla procedura di gara.
Ad ogni modo, è la stessa stazione appaltante a riferire di aver già individuato l’affidamento in esame tra le “situazioni di proroga contrattuale non consentite dalla legge” e di aver effettuato tutte le azioni necessarie per porvi rimedio, attraverso l’internalizzazione del servizio sia per le strutture ASL che per le Case Circondariali; in base a quanto riferito, il processo di riorganizzazione del servizio dovrebbe essere portato a compimento proprio in questi giorni.
Pertanto, resta da esaminare la sola questione che emerge alla luce dell’interpretazione fornita dall’amministrazione sanitaria della legge regionale pugliese n. 9/1991 in tema di rimborsi per il trasposto dei nefropatici presso il centro dialisi.
Come già esposto nella parte in fatto, la normativa de qua consente ai pazienti nefropatici di ricevere dalla asl il rimborso delle spese documentate; la legge prevede anche che detto rimborso possa essere riscosso dalla “ditta da questi delegata”, quando il paziente impossibilitato a recarsi nel centro di cura mediante mezzi propri o pubblici, utilizzi una ambulanza privata da lui stesso autonomamente noleggiata.
Secondo la ricostruzione accolta nella relazione della stazione appaltante, poi, in base alla normativa regionale in esame non sarebbero “imposte per l’affidamento del servizio in questione procedure di gara ad evidenza pubblica ex d.lgs. 163/06, atteso che l’Azienda Sanitaria è autorizzata, qualora il numero dei pazienti lo consenta a stipulare direttamente contratti/convenzioni di noleggio per il trasposto collettivo dei medesimi dal domicilio al centro dialisi con qualsivoglia associazione di volontariato, cooperativa, ecc.” Nella relazione si dice anche che la cooperativa La San Michele opera dal 1° Luglio 2009.
In realtà, la disposizione richiamata è quella di cui all’art. 1 comma 1-bis introdotta nel 1994 che prevede testualmente “Le Unità sanitarie locali sono autorizzate, qualora il numero dei pazienti lo consenta, a stipulare direttamente contratti di noleggio per il trasporto collettivo degli stessi dal domicilio al Centro dialisi, ovvero a mettere a disposizione degli stessi mezzi propri per il trasporto collettivo”. Piuttosto che come una deroga ai principi che regolano l’affidamento dei contratti pubblici, la norma può essere letta come un invito per le asl ad organizzare, quando è possibile, un trasporto collettivo, al fine di conseguire un risparmio di risorse pubbliche; infatti, sussistendone le condizioni, le strutture sanitarie possono sostituirsi ai singoli pazienti, provvedendo così “direttamente” alla stipula di contratti di noleggio con l’operatore che sarà chiamato a svolgere il servizio di trasporto per più utenti. Resta fermo che, conformemente ai principi che regolano l’affidamento di contratti pubblici, qualora intenda stipulare una convenzione aperta in base alla quale per un determinato periodo, un unico operatore è chiamato a svolgere il descritto servizio di trasporto collettivo ed al contempo è indicato dalla struttura sanitaria ai pazienti che necessitino di essere trasportati singolarmente, l’Asl deve procedere alla scelta dell’affidatario nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, dopo aver valutato l’importo presunto del contratto, in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 29 del codice dei contratti pubblici.
Nel caso di specie, che tutto ciò non è avvenuto sulla base dell’erroneo presupposto per cui la legge regionale esaminata autorizzi affidamenti diretti in deroga al codice dei contratti pubblici.
In base a quanto sopra considerato,
Il Consiglio
ritiene che:
- il servizio di logistica interna presso le strutture della asl di Foggia e presso le case circondariali sia stato affidato (e prorogato) con modalità non conformi alla disciplina sui contratti pubblici;
- la disposizione di cui all’art. 1 comma 1-bis della legge regionale pugliese n. 9 del 5 novembre 1991 in tema di rimborsi per il trasposto dei nefropatici presso il centro dialisi non possa intendersi come una deroga ai principi che regolano l’affidamento dei contratti pubblici; pertanto, qualora s’intenda stipulare una convenzione aperta in base alla quale per un determinato periodo, un unico operatore è chiamato a svolgere il servizio di trasporto collettivo dei pazienti, si deve procedere alla scelta dell’affidatario nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica di cui al codice dei contratti.
Dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture affinché:
– comunichi la presente deliberazione all’Asl di Foggia e al segnalante;
– richieda alla stazione appaltante di comunicare entro trenta giorni le iniziative che intende adottare al riguardo;
– disponga la pubblicazione della delibera sul sito internet dell’Autorità.
Il Consigliere Relatore: Sergio Gallo
Il Presidente: Sergio Santoro
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 6 luglio 2012
Il Segretario: Maria Esposito